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律师参与信访矛盾化解工作的作用、难点与对策——以上海律师参与信访实践为视角

    日期:2013-12-20     作者:戚诚伟(上海华宏律师事务所律师)

(本文由上海律协信访矛盾调解化解(ADR)业务研究委员会上传并推荐)
一、   引言
       2005年1月5日,国务院通过了新修订的《 信访条例 》并于同年5月1日起施行。新条例的颁布标准着尘封十年有余的信访法制化建设重启,包括上海在内的地方各级人大、政府亦开始对信访这项党中央、国务院历来高度重视的工作进行制度化建设。
      在党中央全面推进依法行政的背景下,上海根据实际情况大力发展信访制度化建设,制定了包括地方性法规和政府规章在内的一批涉及信访制度建设的规范性文件。早在1993年10月22日,上海市人大常委会就率先通过了《上海市信访条例》,后又于2003年8月8日对该条例进行了全面修订。近年来,在上海市党政领导的高度重视下,上海信访制度化建设进入了高速发展时期,尤其是在信访工作制度方面敢于创新,出台了《上海市信访事项听证试行办法》(2005年)、《上海市信访事项查询试行办法》(2005年)、《上海市信访事项复查核查暂行办法》(2009年)以及《上海市信访事项核查终结暂行办法》(2010年)。今年上半年,为了进一步细化信访事项复查核查以及终结工作,上海市政府信访办又先后制定了《上海市信访事项核查符合暂行办法实施意见》(2011年)和《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》(2011年)。在上海众多信访工作制度创新中,最具特色的一个亮点就是上海开创性地在信访复查、核查以及终结工作制度中确立了引入“律师作为第三方参与信访事项核查、分析及评估工作并出具独立律师意见”的信访工作机制,践行依法行政的理念,实现信访工作公正透明。
      在上海市市委书记俞正声同志的支持下,上海律师作为第三方参与信访矛盾化解工作近三年时间的实践中臻于成熟。在律师信访工作制度建设方面,上海律师通过对参与信访工作的实践经验的总结,不断探索规范律师信访核查工作模式,提高工作质量,例如上海市律师协会律师参与市领导调研信访突出矛盾工作指导小组于2009年7月21日制定了《参与市领导调研信访突出矛盾工作律师核查、分析、评估及出具意见书操作指引》、《律师核查、分析、评估表》以及《律师意见书》三份具有较强指导性的参考文书。
      自2009年以来近三年时间里,笔者所在的上海华宏律师事务所(下称“华宏所”)非常有幸被上海市浦东新区人民政府信访办选定为首批参与信访核查工作的律师事务所之一,参与涉及浦东新区曹路、三林、高行、高东、金杨以及陆家嘴等街道、镇的信访核查案件三十余件,均出具律师意见书。华宏所律师坚持以法律、法规、规章和有关政策的规定为依据,对信访事项发表独立意见。值得欣慰的是,经办律师“以事实为依据,以法律为准绳”的工作态度,赢得了大多信访人的理解、信任和相关部门领导的肯定,并成功化解、缓解了许多信访矛盾。笔者认为包括华宏所在内的许多律师事务所和律师均在化解信访矛盾工作中获得了较好的成绩,这足以说明“律师参与信访矛盾化解工作”是一项非常富有成效的举措。当然,在参与信访矛盾化解实践工作过程中,作为核查律师同样遇到了诸多困难,其中不少工作难点让笔者陷入深思。本文的写作目的便是在分析归纳律师参与信访工作的积极作用,并结合实际办案经验基础上,对律师信访工作的主要难点进行梳理,并提出几点对策,希望为上海律师今后更好的参与信访矛盾化解工作尽绵薄之力,并供各级领导和广大同行的参考。
二、   律师参与信访矛盾化解工作的积极作用
      律师作为第三方参与信访核查,相比过去单独由政府信访机关或其他职能部门作为信访核查主体而言,更具独立性和专业性,能够在信访人与政府相关部门之间搭建了一个沟通平台,成为解决信访案件的一种新型渠道。
(一)    律师对于信访矛盾案件桥梁作用
      在实践中,部分信访人由于长期信访,但问题仍未得到妥善解决,进而对于政府信访部门产生抵触情绪,将政府部门置于自身的对立面,认为行政机关的信访工作部门在处理信访时,充当“裁判员”和“运动员”的双重角色,在处理时,会导致“官官相互”,对其公正性产生怀疑。甚至于,出现即使信访部门派专人上门进行沟通,信访人仍旧闭门不见的情况。最终,各方无法进行有效沟通,问题一拖再拖。例如,在笔者曾参与的一起信访核查案件,信访人俞女士是一位残疾人,在律师参与信访核查之前,由于信访问题长期无法得到解决,俞女士已经不再对政府部门抱有希望,无论信访部门如何劝导,俞女士均不予理睬,并直言“要不找市委、区委领导来谈,要不就依照我的方案解决问题。”经过律师多次电话解释和沟通工作,使得俞女士愿意与律师进行一次沟通,在笔者上门听取了解了俞女士的真实想法后,才得以重启这起信访矛盾的化解工作。
      由上述事例中可知,律师作为一种非官方的中介力量,其专业性和中立性会让信访群众觉得便于沟通,值得信赖。也正是由于这个原因,信访人大多愿意给予律师充分的信任,心平气和地向律师说明自身情况以及表达自己的信访诉求。律师通过对事实的分析,结合相关的法律法规依据,针对信访人的利益诉求,与政府部门以及相关信访责任部门进行有效地研究和沟通,最终制定出有效、可行、各方都能接受的信访化解方案,体现了律师在解决信访矛盾中的桥梁作用。
(二)    律师对于信访矛盾案件的化解作用
1. 律师面对信访人所发挥的矛盾化解作用
      首先,由于具备专业的法律素养,熟悉国家的法律和政策,也拥有丰富的司法实践经验,律师能够迅速地了解信访内容,找出信访的争议焦点,通过向信访人分析信访事实,解释其信访诉求是否具有合理性及合法性,进而提供律师意见,积极引导信访人通过法律途径化解信访矛盾。其次,律师掌握了一定的沟通和谈判的技巧,能帮助引导信访人的心理,加上能够清晰地从法律层面帮助信访人分析其信访事实,使得信访人更易接受,促进信访问题的解决。此外,基于律师独立第三方的地位,使信访人认识到律师是一个帮助者的角色,与其处于平等地位,由此给予律师更多的信任,更客观地分析自身的信访诉求,达到信访目的。实践中,笔者在经办一起信访核查案件中,通过对信访人信访事实与诉求的客观分析以及对于相关法律政策的耐心讲解,最终成功解决了这起长期信访案件,这充分说明了律师在信访核查工作中,能够有效帮助化解信访矛盾,达到了律师在解决信访问题上的目的。
2. 律师面对政府相关职能部门、信访责任部门发挥的矛盾化解作用
      通过对信访人需求的了解、分析,律师能够从法律的角度将更为客观的事实向政府相关职能部门以及信访责任部门反映,让其更为清晰地了解信访问题。特别是在律师核查信访事项过程中,确实发现信访责任部门的确存在不当行为或者违法情况,律师能够客观地直接表达自己的观点。实践中,信访责任部门亦比较容易接受律师所提出的建议,并意识到自身存在的问题,主动优化化解方案,从而接近信访人的诉求,促进信访矛盾的化解。
      综上两点,律师一方面能在信访人的角度,帮助其从法律层面理解自身信访诉求,客观认识信访问题,从而降低信访期望目标。另一方面,能使政府相关职能部门及信访责任部门认识到自身问题,理解信访人的困难,提出优化的化解方案,使之更为符合信访人的需求。最终,达到化解信访矛盾,体现了律师在解决信访问题的化解作用。
(三)    律师对于信访矛盾案件的缓解作用
      诚然,由于律师并非信访事项的责任主体,不可能直接解决或满足信访人的信访诉求。但是,对于那些信访诉求高且缺乏合法合理依据的信访人来说,由于许多信访人缺乏基本法律知识,特别是部分长期信访人情绪不稳定,容易出现越级信访以及采用极端做法解决问题的可能。而这种方式显然不符合依法信访的原则,更不利于信访矛盾的解决。
      例如,笔者曾在办理一起涉及动拆迁信访案件核查中,与信访人徐先生沟通过程时,信访人即向律师表示“因为拆迁实施单位是通过暴力的手段,将其捆绑后扔在上海市郊,最终将其房屋强制拆除,所以他打算和其他信访人一起结伴去北京上访,并认为只有采取越级上访和用极端做法才能解决问题”。
      此时,作为律师可以充分发挥“懂法律,懂政策”的专业优势,采取以案释法的形式,通过面对面的沟通、解答,提高信访人的法律意识和法制观念,分析利害关系,用法律来说服其回归理性,放弃采取违法手段信访的想法,促使信访人通过正常渠道、采取合法形式信访,避免群体性、重复性上访事件的发生。从而达到依法解决信访问题的目的,遏制了矛盾激化的可能,体现出律师在处理信访矛盾中所发挥的缓解作用。
三、   律师参与信访矛盾化解工作的难点
(一)   律师信访矛盾化解工作配套机制的缺失
      目前,上海市政府信访办及各区、县政府信访办业已全面引入律师参与信访工作,可现有关规范性文件仅仅规定了关于聘请律师作为社会力量或专业人员参与到信访事项核查、复查以及终结内容,但涉及律师信访化解的相关工作配套机制尚未全面建立,阻碍了律师在信访化解工作中发挥更大作用,具体反映在下述三个方面:
1. 未建立核查部门、信访责任单位与核查律师的协调机制
       缺乏协调工作机制直接影响到律师有效开展信访核查工作,这一问题突出表现为在两个方面:其一,信访事项核查材料收集工作缺乏保障。拆迁信访事项一般涉及被拆迁人(信访人)、拆迁人(政府或开发商)、拆迁委托人(拆迁实施单位)、区建交委以及政府信访部门等主体,经办律师所需核查材料除了通过与信访人面对面沟通时信访人主动提供的以外,绝大多数材料需要从政府、开发商、拆迁公司以及信访部门等处多头收集。虽然信访部门大多会向律师主动提供相关信访材料,但律师所获得的相关资料往往不足以全面核查信访案件。故此,信访核查律师只能通过不断联系各方收集材料,导致在收集信访材料上花费大量的时间和精力。其二,信访化解方案的不确定性。在笔者参与的一些信访核查案件中,大多数信访责任部门会通过召集信访所涉各方开会讨论,提出具体信访化解可行方案,特别是化解方案的分析和确定。在笔者办理的一个信访案件中就因信访责任单位化解方案的前后反复修改,且未及时明确告知核查律师,使得本来可以成功化解的信访矛盾难以实现,更让信访人对于政府的公信力和信访律师的独立性都产生强烈的怀疑,最终使得第三方律师无法化解该信访矛盾。
2. 未建立律师意见书效力保障机制
      《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》第三条规定:“核查单位可以聘请律师为核查终结的信访事项提供法律服务,接受聘请的律师应当出具法律意见书。”,由此可知,并非所有信访核查都将律师参与作为强制性要求,也就是说,律师出具的律师意见书只存在于部分信访案件中。这使得部分信访部门、信访责任单位并没有认识到律师参与信访核查的重要性,觉得律师的参与可有可无,更有甚者,只是将律师视作信访核查中可选择形式要求,而这就偏离了引入律师参与信访核查的初衷,不利于化解信访矛盾。
      此外,正是由于律师的工作不受重视,导致律师所出具的法律意见书的效力无法保障。相关法律法规中只规定“接受聘请的律师应当出具法律意见书”,但没有指明法律意见书的具体效力,这就造成在实践中,相关政府职能部门仅是将其作为信访核查工作的参考。换言之,对于律师所提的书面意见信访部门可以考虑,也可以不考虑。同时,在律师方面,在提交法律意见书之后,由于聘用部门既不用对律师提出的建议进行答复,也不要求当作出决定与律师建议相抵触时进行解释,导致律师感觉自己之前所作的信访核查工作没有任何反馈,久而久之,便失去认真核查的积极性,其结果就是律师意见书倾向于流于形式,最终使得整个律师参与信访核查工作的作用受到大大的制约。
3. 未建立委托关系利益冲突排除机制
      一般而言,信访案件中信访人与责任单位构成信访案件中的两方,律师因市、区两级信访部门和核查单位的委托聘请参与信访核查工作,从而成为独立的第三方。这种委托关系促成了三方参与信访案件机制的形成,排除了律师与其他两方的利益关系。然而,在信访核查工作中存在另一种委托关系。因信访责任单位出资聘请律师参与信访核查工作,直接与律师事务所订立《聘请律师合同》,导致信访核查律师与信访责任单位变成信访矛盾关系中的一方,而信访人则是另一方,原本律师作为第三方的角色发生了异化。尽管律师依然会客观的核查、分析和评估相关信访事项,但是基于信访责任单位的委托使得律师成为信访责任单位的委托人,当信访人提出核查律师是接受何方委托时会使律师陷入尴尬的境地。从法理角度看,其中确实存在可能的利益冲突问题,因而会对律师参与信访工作的公信力造成一定影响,但就现在的制度设计排除这种利益冲突的机制。
(二)   律师介入信访核查时间的严重滞后性
      今年笔者参与了十多件信访核查工作,几乎全部信访事项均属于历年积累下来的老信访问题,这些信访矛盾中的信访人大多为了其信访诉求已经不断上访数年。在处理这些信访核查案件过程中,笔者发现了一个值得思考的现象:上访时间越短,信访人越容易接受律师所提出的法律意见。对于那些信访积案中的信访人,上访时间越长,律师越难与这类信访人进行有效沟通。在和这类信访人会谈时,笔者听到最多的一句话便是:“你们律师不能给我解决问题,谈了也是白谈,让委托你们的领导来和我谈差不多。”有的信访人在与律师谈话中途便扬长而去,更有一些信访人索性根本不愿意和律师沟通,对律师提出的会谈要求直接予以拒绝。在一件信访核查案件中,信访人王先生对笔者坦言:“如果政府部门能提前一两年向其提出这一信访化解方案,自己可以接受。然而,由于拖延了两年时间,增加了自己的信访成本,需要在原有的化解方案上加上补偿内容”。
      造成上述现象的原因其实并不难以理解,这类信访人大都长期上访,在信访过程中,基层信访机关工作人员对其说服工作已经无效,加之与其他信访接待单位的负责人或经办人反映情况后信访诉求得不到直接解决,慢慢的形成这样一种观念即只有领导才能解决问题。在这种观念影响下,有的信访人早已不再是理性考虑其信访目的,而是放弃了依法信访的途径,进而信奉“小闹小解决,大闹大解决”的信访策略。因此,让律师与这部分信访人坐下来讨论其信访事项合法性问题的难度显而易见。此外,在实践中,只有那些久拖不决的信访矛盾才引入律师核查机制,这亦反映出目前律师参与信访核查工作时间上存在明显的滞后性。
      笔者认为,律师介入信访核查的时间直接影响到律师化解信访矛盾的效果。换言之,即律师越早的被引入参与信访核查工作,越能有效的发挥律师化解信访矛盾的专业作用,越能有效引导信访人依法信访,使其信访诉求回归理性,最终起到成功化解信访矛盾的结果。
(三)   律师意见书的规范性与理论研究的不足
1.  律师意见书的规范性程度较低
      依据《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》第三条之规定:“核查单位可以聘请律师为核查终结的信访事项提供法律服务,接受聘请的律师应当出具法律意见书。”可见,法律意见书的撰写是律师作为第三方信访核查终结工作中非常重要的内容,律师出具的法律意见书质量的高低直接影响信访核查终结工作的效果。因而,早在2009年7月11日由上海市律师协会律师参与市领导调研信访突出矛盾工作指导小组制定了《参与市领导调研信访突出矛盾工作律师核查、分析、评估及出具意见书操作指引》,目的就是“规范上海律师办理信访矛盾案件相关的非诉法律业务,提高律师法律服务质量,发挥法律工作者得专业优势”。毫无疑问,上海市律协制定的《操作指引》已经提高了律师信访核查工作的质量,包括笔者在内的绝大多数参与信访核查工作的律师在出具相关法律意见书或律师意见书时无一例外的学习和参考了该附件格式内容。
      不过,笔者在实际运用该律师意见书格式过程中仍发现诸多不足,例如《律师意见书》第一部分“律师核查情况”虽涵盖了动拆迁信访矛盾所需要核查的全部信息要点,但是对于第二部分律师分析、评估意见和第三部分律师建议这两部分律师意见的核心都只是泛泛提了几个要点,具体要求并不明确。因此,在实践中,笔者发现有的律师出具的律师意见书看似严格依照该格式,但内容仅仅四五页纸,有的律师出具的意见书则洋洋数十多页到上百页不等,律师意见书的质量完全取决于律师个人专业水准的高低。很显然,这在某种程度上反映了当前律师核查意见书规范性不强的问题,进而造成分析、评估意见时法律专业性分析和评估不足,律师建议相对空洞,最终使得律师意见书出现流于形式现象的增多,未起到律师作为第三方参与信访核查工作应有作用。
2.  律师参与信访核查工作理论研究不足
      笔者认为这个绝不是仅限于学者研究的问题。相反,上海广大执业律师是真正参与信访核查终结全过程,因而更具有发言权。特别是律师参与信访核查工作有许多值得研究的地方,如果不去寻求理论上的解决办法,该项工作很难再有较大突破。
      譬如,“信访终结制度”初步建立后,许多信访单位负责人强调 “信访终结是手段而化解信访矛盾才是最终目的”。这一观点正确无误,但是信访终结的最终化解方案在终结程序走完后是否还能再优化?如果可以优化,那为什么还要做所谓的最终化解方案,因为最终化解方案的设计原则就已经是最大化和最优化了。如果不能优化了,是否又在实践中对信访矛盾化解造成不利影响?这一矛盾还涉及到最终化解矛盾倾向于适当优化,由于一旦固定最终化解方案需要公示,但公布的信访最终化解方案过于优越又可能引发新的问题,即其他信访人的期望值的上升。为避免上述情况的出现,有的信访责任单位开始采取终结方案和实际方案阴阳设计,但这又违背了最终化解方案最大化最优化的原则,可能影响到政府的公信力,更与律师“以法律法规和政策最高依据来考量信访诉求和固定化解方案”的法理观念相抵触。需要承认的是这不仅仅是实践操作的问题,更是一个值得深入探讨的理论问题,笔者至今还未看到这方面研究工作的开展。
      在上海信访矛盾中,尤其是那些重信重访的信访积案中,90%以上均涉及动拆迁,信访理由主要是动拆迁补偿安置不公、动拆迁违法、动拆迁补偿安置协议无效等等。尽管据相关统计上海律师大多科班出身,取得了法学硕士和法学博士学位,青年律师更不在少数。但由于动拆迁法律、法规和政策纷繁复杂,尤其是不同动迁基地往往有着不同动迁口径,而且这类信访案件大都发生在五、六年前,有的甚至已过去近十年时间,加之上海动拆迁政策不断变化,大大增加核查工作的难度。
例如,在许多涉及农村宅基地动拆迁中,其动拆迁政策相比城市土地房屋动拆迁有很大的不同。根据《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》第四条“征地拆迁房屋,应当按规定对征地范围内的房屋所有人(以下简称拆迁人)给予补偿安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。被拆迁人以合法有效的房地产权证、农村宅基地使用证或者建房批准文件计户,拆迁补偿安置按户进行。”即户口簿不是计户的标准,计户凭以下证件为准:合法有效的房地产权证;无房地产权证的,以农村宅基地使用证计户;房地产权证和宅基地使用证都没有,以建房批准文件计户,而这就与城市土地房屋动拆迁有所不同。
      上述例子只是众多区别其中之一,每个信访案件在相关政策和法规的适用上都可能有所不同,若不是仔细研究相关法律法规和上海市相关政策,根本无从判断信访人口中理由是否有道理。因此,如果没有对动拆迁法律、法规及相关政策进行研究,或不是具有丰富相关案件办案经验的律师,在与信访人进行交流时可能出现说外行话的情况。
(五)   律师参与信访核查的物质保障水平较低
      从职业角度看,律师是依靠向他人提供专业法律服务获得报酬谋生手段,对于广大青年律师而言尤为如此,2007年上海市律协曾做了一次 “青年律师生存状态调查”,该调查显示半数以上上海青年律师年收入在5万元以下,上海律师的平均收入甚至不如出租车司机,毫不夸张的说,部分青年律师生活十分艰难,至今这一现象并未得到明显的改观。
      客观的说,应当看到当前律师参与信访核查工作物质保障水平仍是处在较低的水平,笔者仅以上海市浦东新区信访办为例,2009、2010年两年给予信访核查律师信访案件费用仅为3,000元/件;今年适当提高到6,000元/件,若成功化解积案给予每件30,000元奖励,不过现实情况是信访积案化解率极低。
      相比之下,信访核查律师所面临的工作却是十分繁重的,内容包涵:(1)向信访所涉各个部门收集材料;(2)与信访人保持每月一至两次的沟通与联系;(3)每月一次的信访工作小结;(4)撰写上万字的《律师意见书》;(5)参与不同部门的信访案件专题会议;(6)参加信访终结案件预备和正式听证会;(7)参加区层面信访终结汇报会等等工作。一个信访案件从接手到最终信访终结获得中央联席办批准的工作周期短则3至4个月,长则半年至一年时间。
      从时间成本角度计算,要认真办好一个信访核查案件所花费的时间,是律师处理一个简单诉讼案件所用时间的数倍,而待遇仅仅只有几分之一。客观的说,现阶段较低的律师信访核查物质保障在一定程度上影响了律师参与信访核查工作的积极性和提供法律服务的质量。
四、   律师参与信访矛盾化解工作难点的对策
(一)建立健全律师参与信访矛盾化解配套工作机制
      第一,建立第三方委托律师参与信访事项核查的工作机制。市、区(县)两级政府信访办应当作为委托律师参与信访核查的委托单位,对于区下属各街道、镇政府的信访办在非涉及本部门的信访事项上亦可作为聘请律师参与信访核查工作的委托人。而对于涉及各街道、镇政府以及社会其他组织本身的信访事项,例如动拆迁信访矛盾中的拆迁人等需要出资聘请律师参与信访事项核查的情况下,应当建立以上级信访部门为名义委托人的工作机制。这样一来既避免了律师在实际参与信访核查工作中的地位问题,又能更具有公信力。
      第二,建立政府信访部门、信访责任单位以及参与信访律师联动机制。三方要定期举行会议,及时沟通信访核查工作新情况,例如在信访核查资料的收集工作方面,通过制度性规定明确一个协调人机制。律师在参与化解信访矛盾过程中,需要调查取证,找信访当事人了解情况等,均需要一个协调机构来配合完成,因此,建议由联席办负责协调,具体由联席办和司法局各指定一名干部负责。又如在最终化解方案的制定方面,信访核查律师理应全程参与化解方案草案的提出、修改意见的讨论以及最终化解方案的确定。
      其三,建立律师意见书效力保障机制。根据《中华人民共和国证券法》 第五十二条 之规定,申请股票上市交易,向证券交易所报送的文件中就包括律所出具的法律意见书。也就是说,股份公司申请上市、发行股票,必须具有律所出具的法律意见书,若是没有该意见书或是其中包含对公司不利的内容,则该公司便不能上市发行股票。在实践中,这一举措得到的很好的效果,能够在一定程度上防止公司恶意上市圈钱,损害公众利益。因此,笔者主张可以借鉴目前公司上市程序中的律师意见书的作用,即对于部分重要的、疑难信访案件,只有当律师出具的律师意见书认可的信访化解方案合法时,政府信访部门或责任单位才能通过信访核查化解方案,并对于不合理的信访进行终结。另一方面,应当建立律师意见书效力反馈机制。律师在律师意见书所提的建议必须获得信访责任单位的书面答复,使得律师建议和专业观点真正产生实效,而不是停留在纸面之上。
(二)提前律师参与特定类型信访案件介入时间
      由于实践中,信访部门接到的信访案件纷繁复杂,而律师资源和精力有限,使每件信访案件都有律师参与不太现实,但有些信访问题若律师不提早介入,就会使得问题久拖不决,同时信访人在长期信访的过程中心理也慢慢麻木,调解效果越来越差,最终即使律师介入也难以取得更好的效果。因此,笔者认为应当根据不同的信访问题,区别对待律师介入时间。
      笔者建议政府信访部门可在接待信访人时,事先与信访人进行沟通,了解信访人的信访诉求。一方面,针对某些特殊类型的信访事项,政府信访部门应当提前律师参与信访核查的介入时间,即在第一时间参与到信访矛盾化解工作,在问题激化之前解决问题,从而达到及早化解矛盾的目的。具体来说,政府信访部门在接待来信来访时,对于信访事项可事先做一甄别工作,并对信访人进行初步了解。对于信访涉及事项较为复杂的,容易久拖不决的信访案件,可以采取律师提前介入的方式。例如,涉及动拆迁安置补偿等信访事项,鉴于涉及利益较大,信访人诉求较高等原因,不可能作为简单信访案件处理。另一方面,对于那些涉及法律关系简单,数额较小,比较容易化解的矛盾,便由政府信访部门通过简单程序进行调解解决,既节省资源,又能尽快解决信访人的问题。
(三)加强信访核查专业领域研究和专业化培训
      正如美国著名大法官霍姆斯的一句名言:法律的生命不在逻辑而在经验。被业内推崇的大律师无一例外的拥有较丰富的办案经验以及孜孜不倦的学习热情。
      同样的,信访核查律师在面对信访所涉法律问题时,首先,认真做好法律检索工作。要针对具体问题进行全面充分的法律检索,做到熟悉涉及该问题的全部法律法规和上海市相关政策规定,尤其要考虑信访矛盾发生时有效的法律法规和政策依据;其次,接受专业化培训。需要承认的是,参与信访核查工作将来的主力军还是落在广大青年律师肩上,经验丰富的资深律师除了需要为许多客户服务以外,大多身兼所在律所的管理者。完全让这些律师参与全部信访案件是不切合实际情况的。因此,必须加大对青年律师的培训,邀请参与过富有信访核查工作经验并取得不错信访矛盾化解的资深律师为年轻律师进行培训和交流,迅速帮助信访核查律师掌握信访矛盾化解工作的要求和方法。譬如,上海市律师协会曾于2009年针对市领导调研信访突出矛盾,组建专业,举办了2期专题培训班,邀请有关专家对律师进行了培训和业务指导。笔者认为,在律师参与信访核查案件方面,市律师协会可以定期举办相关的培训班和交流研讨会,增强律师专业素养,提高信访核查水平。
(四)提升律师信访核查工作的规范性和理论研究水平
      理论创新是任何实践创新的前提。建立律师参与信访核查终结工作绝对是信访工作制度中的一项创新,因而更需要不断提升理论研究水平。自2008年上海首次提出律师对于参与市领导调研信访矛盾案件以来,以上海市震旦律师事务所邵曙范为代表一大批优秀律师投身其中,为化解上海信访矛盾工作发挥了重要作用。通过三年来的实践,笔者认为在已有实践经验和诸多成功案例的基础上,有必要对这些律师信访核查终结工作取得的有益经验进行进一步整理、分析,并且提炼和归纳出一些行之有效的理论方法。常言道,实践出真知,实践亦是检验真理的唯一标准。
      笔者建议,上海各级信访部门协同上海市律协有意识的组织开展一些律师信访核查终结专业研讨会,探索律师参与信访核查终结工作规范性和理论研究水平提升的成果。然后,再将这些研究成果投入到实践中去,从而形成良性循环,最终提升上海律师整体参与信访核查终结工作的质量,更好的参与到信访矛盾化解工作中去。
(五)提高律师参与信访核查工作的物质保障水平
      令人欣喜的是,今年以来不少政府部门已经将政府采购法律服务纳入预算中,将来对于律师参与信访工作的物质保障方面亦希望在采购法律服务预算中占有一席之地。笔者建议,考虑到律师行业的实际情况,适当提高律师参与信访核查工作的物质保障水平,从而促进律师参与信访核查工作积极性和保障法律服务质量。信访工作不仅仅需要广大律师的无私奉献,更需要上海市各级政府和相关职能部门的支持。当然,笔者同样主张,这里的物质帮助并不等同于律师一般执业收费标准,作为法律工作者为参与社会和谐的建设理应尽到自己应有贡献。
五、   结语
      今年正值国务院颁布新修订的《信访条例》颁布六周年之际,在此期间我国信访制度日渐趋于成熟。从2008年3月起,根据上海市委领导指示,为了彻底解决上海各级信访部门出现的“用80%的精力解决不到20%的人的诉求”信访工作困境,开始研究推动信访核查终结制度,现已摸索出一套行之有效的制度模式。截止今年8月12日,各级政府申报核查终结176件,批准终结156件,开展和推进信访终结工作,不仅大大减少了上海信访人员上京信访的数量。
      毫无疑问,信访核查终结制度的价值更体现在对法律价值的肯定,支持依法信访和合法诉求,同时坚决对无理缠访、闹访者说不,体现法律的尊严,维护社会的公平和正义。在彻底解决重信重访的合法性和合理性问题上,笔者认为律师作为第三方参与信访核查工作具有十分重要作用和价值,从政治和全局的战略高度深刻理解可以推进信访工作规范化、制度化、法制化,切实加强和改进新形势下信访工作的重要性和紧迫性;从法律的角度来看,是推进依法行政、建设法治政府的具体体现;从信访化解工作的实际效果上来看,是做好新形势下群众工作、巩固党的执政基础的重要举措。最终,体现上海律师对上海这座国际化大都市的和谐与繁荣所发挥出来的重要作用和卓越贡献!



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