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渤海蓬莱19-3油田漏油事故公益诉讼的探讨

    日期:2011-12-16     作者:张 军 成彦亮


          自今年6月4日开始,中海油与美国康菲石油公司合作开发的渤海蓬莱19-3油田发生漏油事故,至今仍然没有完全控制,污染严重的海域已经达到840平方公里。这一污染事故的后果是极其严重的,损失是极其惨重的。在整个事故的报告、处理、信息公开、善后事宜等过程中,暴露出了很多问题:重大公共事件的政府信息公开迟缓、政府反应迟缓,措施不得力甚至几乎没有措施;企业信息公开不到位;至今未能采取有效措施,未能终止漏油;赔偿方案、善后处理措施更没有出台等等。由此案引发了很多法律问题,对这些问题作出系统的讨论、分析、研究,是重要并且必要的。上海市律师协会环境资源研究会的其他同事们,已经分别从信息公开、法律责任、环境责任保险等多个角度,对此案例作出了研究。本文谨从“公益诉讼”的角度,来讨论这个案例,以抛砖引玉。

 一、 从“公地悲剧”到“为权利而斗争”
 
亚里士多德说:“那由最大多数人所共享的事物,却只得到最少的照顾。”我们离不开阳光、空气和水,我们共享阳光、空气和水,但是有多少人关心过阳光、空气和水呢?
长江被污染、黄河被污染,我们有多少人关心过她们?
黄浦江被污染、淀山湖被污染,我们有多少人关心过她们?
空气被污染、海洋被污染,我们有多少人关心过她们?
渤海蓬莱19-3油田发生漏油事故,渤海被污染,我们又有多少人关心过渤海?
为什么,我们赖以生存的国土,被破坏了,我们都没有引起足够的重视呢?为什么渤海被污染了,我们都没有给予足够的关心呢?———因为“公地悲剧”。
什么是“公地悲剧”?爱迪生创办的美国《科学》杂志,与英国的《自然》杂志一样,是许多诺贝尔奖得主发表论文的地方。美国学者哈定(Garrit Hadin)1968年在《科学》杂志上发表了一篇文章,题为《The Tragedy of the Commons》,北京大学的张维迎教授把它译成《公地悲剧》,武汉大学的朱志方教授把它译成《大锅饭悲剧》,这个译名更加形象,更加易于被中国人接受和理解。
哈定在文中构想了这样一个场景:一群牧民,在同一块公共草场上放牧。每一个牧民都想多养一只羊增加个人收益,虽然他明知草场上羊的数量已经太多了,再增加羊的数目,将使草场的质量下降。作为个体的牧民将如何取舍?如果每个人都从自己的私利出发,肯定会选择多养羊获取收益,因为草场退化的代价由大家负担,而多养一只羊的收益却全归他一个人所有。每一位牧民都如此思考并行为时,“公地悲剧”就上演了———草场持续退化,直至无法养羊,最终导致所有牧民破产。
也就是说,公共资源、公共利益没有人关心,每一个人为了自己的私人利益,都会去损害公共利益,最终导致公共资源、公共利益的崩溃,每一个个人也都失去了最终的利益。所以,“大锅饭”在中国搞不下去了,走到头了,已经把国计民生搞到了“崩溃的边缘”,必须“拨乱反正”。
渤海,是中国人的公共资源,是我们的公共利益,现在受到了严重的损害,但是没有多少人真正地关心她。因为,我们都还在吃着“大锅饭”!
但是,渤海是我们公共的“草地”!我们每一个人都有一定的权利,如果我们都不主张自己的权利,都放弃自己的权利,那么,总有一天,渤海会成为“死海”!总有一天,我们也都会失去生存的家园!
所以,德国法学家耶林,一百多年前就在呐喊,就在告诫我们,要“为权利而斗争!”无论是自然的权利,还是法律上的权利,都面临着被侵犯、被抑制的危险,权利的前提就在于时刻准备着去主张;要实现权利,就必须时刻准备着为权利而斗争。耶林提醒我们,不要安稳地沉浸于所谓的“自生自发演进秩序”的幻景之中,而要靠斗争去争取权利,去呼唤法律。在一个迷雾般的恐惧氛围中,只有越来越多的人加入斗争的行列,才是拯救自己、从而也拯救他人的唯一途径。为权利而斗争,不仅是每一位市民的权利,同时也是每一位市民的义务!
就渤海蓬莱19-3油田漏油事故而言,提出“公益诉讼”,不仅是我们每一个人的权利,同时也是我们每一个人的义务。尤其当我们不仅是中国的普通公民,我们还是律师,尤其是作为上海律师协会环境资源委员会的律师,我们更应该关心渤海,关心公益。提出或者准备代理“公益诉讼”,更加是我们的义务!
按照罗马法的观点,公益诉讼就是“原告代表社会集体利益而非个人利益提起的诉讼”。梁慧星教授认为:公益诉讼,针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益,因而是与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。所谓“没有直接损害”一语,在这里要作狭义的解释,只是指没有“直接损害”。当然,损害社会公共利益的行为最终是要损害个人利益的,公共利益是无数个人利益的聚合,公共利益与个人利益有着天然的联系。
公益诉讼在中国还是比较新鲜的事物。新中国建国以后的第一例“公益诉讼”,多数人认为是1996年1月4日“丘建东诉龙岩市邮电局双倍返还1.2元电话费纠纷案”。也有人认为是1997年7月1日“方城县人民检察院诉方城县工商管理局、汤某低价转让国有资产合同无效纠纷案”。这两个典型的案例,共同启动了中国“公益诉讼”进程,一个代表着个人向垄断企业的宣战,一个代表着国家法律监督机关对国家公共利益的关注。此后,随着社会经济生活的发展和变化,“公益诉讼”在中国获得了巨大发展。
渤海蓬莱19-3油田漏油事故,已经有11家环境保护组织,拟提起“公益诉讼”。它们是:公众环境研究中心、达尔文自然求知社、自然之友、中国政法大学污染受害者法律帮助中心、南京绿石、绿色汉江、陕西省红凤工程志愿者协会、绿色流域、上海健康消费采购团、天津绿色之友、安徽绿满江淮环境发展中心。它们都在分别或者共同联合着做一些提起“公益诉讼”的前期准备。而本文将从律师实务的角度,对此作些分析讨论。

二、谁可以做原告

原告的主体资格问题,是我们研究本案首先要遇到的问题。如前所述,那11家环境保护组织,它们真的可以提起公益诉讼吗?它们提起的诉讼,法院会受理吗?显然,这不是那么容易的事情。当然,提起诉讼后,即使法院不立案,也会有一定的舆论影响,也会有一定的促进作用。但是,这不应该是我们专业律师的思维方式,我们应该慎重研究后,提出确实可行的方案。
从目前情况看,可以提起“公益诉讼”的原告,大约有如下几个方面:国家海洋局、当地的检察院、自然人(渔民、直接的受损害者)、法人(民间组织、NGO)、物(渤海、鱼)。
国家海洋局(河北省、山东省的海洋局)在研究这个问题,是否可以以国家机关的名义提起“公益诉讼”?他们的想法有一定的理由,但是本文的观点不这么认为。我们认为,作为国家机关,本来就具有一定的行政管理职权,可以依据职权来处理相关事宜,没有必要绕道诉讼程序来解决问题。当然,如果他们放着行政权力不行使,不用职权解决问题,而通过法院来处理,也是在依法治国、依法办事,法律上也不禁止这样做。
检察院,是国家法律监督机关,享有监督法律实施的权力。而且,检察院是国家司法机关,享有巨大的司法职权。为了维护公共利益,提起“公益诉讼”是其应尽的职责。方城检察院保护国有资产案,已经做出了先例。
法人(民间社团组织、NGO)提起“公益诉讼”,在我国已经有过先例。2009年7月6日“中华环保联合会”作为原告,向无锡市中级人民法院提起“环保公益诉讼”,起诉“江苏江阴港集装箱有限公司”,请求判令被告停止侵害、恢复原状、保护环境。该案引起较大的反响,尤其在国外被广泛关注,被称为中国环保社团组织公益诉讼第一案。虽然后来由于各种原因是调解结案的,但是,无锡市中级人民法院在(2009)锡民(初)字第0021号《民事调解书》中认定:“中华环保联合会作为非营利性的社团组织,依据国家批准的主要职能,为维护生态环境和周边居民的生活环境,有权提起民事公益诉讼……”这一认定的意义是重大的,后来许多法院都援引或者模拟了这一认定。
自然人(渔民、养殖户、直接的受损害者)提起“公益诉讼”,应该来说也是可以的,“1.2元电话费”纠纷公益诉讼案就是这样的。作为直接的受害者,他们的直接利益受到了损害,产生了损失,他们可以以自己的名义提出损害赔偿的请求。但是,在他们的诉讼中,通常只能局限于自己的损失,对于污染造成环境的损害、对于渤海的损害,他们是无法提出赔偿或者恢复原状的诉讼请求的,而且,他们往往也不会提出来。因此,在某种意义上来说,自然人(渔民、直接的受损害者)提起赔偿损失的诉讼,是“私益诉讼”,而不是我们所说的“公益诉讼”。
以物(渤海、海滩、鱼等)的名义提出损害赔偿的“公益诉讼”,是否可以?国际上有过成功的案件,但是国内尚没有先例。2005年11月13日,中国石油吉林分公司双苯厂的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸,同时引起大火,并导致100多吨苯类物质进入松花江水体,造成整个松花江流域严重生态环境的破坏。该事件发生后,北京大学的三位教授和三位研究生,以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)为共同原告,并代表原告,向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一例以自然物为原告的环境民事公益诉讼,要求法院判决被告吉林分公司赔偿100亿元人民币,用于设立流域治理污染基金,以恢复松花江流域的生态平衡,保障鲟鳇鱼的生存环境、松花江和太阳岛的环境清洁的权利和原告旅游、欣赏美好景象的权利。但是,法院没有正式立案,没有进入审理程序。这次环境公益诉讼遂无成果。针对此次渤海蓬莱19-3油田漏油事故,如果以物(渤海、海滩、鱼等)的名义提出损害赔偿的“公益诉讼”,多数的结果也是这样的。
 通过以上分析,本文认为,渤海蓬莱19-3油田漏油事故的“公益诉讼”,原告的诉讼主体问题,上策是以“山东省检察院(或者烟台市检察院)”为原告,中策是以“环保联合会(或者其他国家级别的环境保护组织)”等为原告,下策是以“渔民、养殖户、直接的受损害者”为原告。

三、应该告谁

 第二个需要研究的问题是,被告是谁?即我们以谁为被告?中国海洋石油公司?美国康菲石油(中国)有限公司?渤海蓬莱19-3油田?还是以它们为共同被告?
在媒体上报导,在论坛上讨论的时候,我们都可以笼统地说一下责任的主体是谁谁谁,但是,当我们要研究去法院起诉的时候,我们不能根据报导、凭感觉确定一个或者几个被告。我们需要证据,依据证据来确定准确的被告。因此,我们大约需要搞清这样几个问题:在该油田的开发中,中海油与康菲石油是什么关系?利益结构如何?该油田的开发主体是谁?该油田是否有具体的项目公司?其股权结构如何?等等。
如果因为“信息公开”,引发行政诉讼,则其被告可能会是国家海洋局(河北省、山东省的海洋局),以及相关的环境保护部门。

四、如何确定诉讼请求与诉讼费

作为“公益诉讼” 的本案,我们的诉讼请求是什么?鉴于本案的复杂和重大,可以料想诉讼过程将是漫长的。因此,就此类诉讼的一般请求,如停止损害、恢复原状、赔偿损失等,都是可以提出的,但是,并不能局限于此。
问题是,我们诉讼请求的数额到底是多少?损失的数额是多少?是如何科学地计算或者评估出来的?处理损害赔偿案件的一般原则———“填平损失”原则,在本案中如何具体适用?
如果我们提出的赔偿请求,是为了以此赔偿数额设立一个赔偿和治理污染、恢复生态平衡的基金,那么这个基金以后的管理和运作如何安排?当然,这是本案以外的问题,也是本文讨论范畴以外的问题。
“公益诉讼”的请求与“私益诉讼”的请求,是否互相排斥的?还是可以互相兼容的?也就是说,当检察院或者环保组织提起“公益诉讼”后,受到损害的渔民、养殖户、直接的受损害者,是否还可以提出自己的“损害赔偿之诉”?本文认为它们是可以兼容的,是不互相排斥的,也就是说可以同时提起相关的诉讼程序。我们认为,“公益诉讼”的请求不应当影响“私益诉讼”主体的利益。
由于“信息公开”问题,还可能引发行政诉讼,其请求会涉及到渤海蓬莱19-3油田的行政审批程序,中海油与康菲石油的合作关系,利益结构以及该油田的环境影响与评价的相关问题。
诉讼费用,应该予以缓缴。本案的诉讼请求显然应该是以亿元计的,诉讼费用必定巨大,绝对不是某个环境保护组织或者个人所能承担的,因此法院应该予以缓缴。如果是检察院提起的“公益诉讼”,法院更没有向检察院收费的道理。

五、哪家法院可以管辖

本案的管辖法院是哪个?侵权案件的一般管辖原则是由侵权行为所在地或者损害结果发生地的法院管辖。那么,应当是渤海蓬莱19-3油田所在地的海事法院,对本案有管辖权。如果泄漏的油污扩大到河北、辽宁的局部地区,则该地区的海事法院,作为损害后果的发生地,对本案也有管辖权。
作为“公益诉讼”,由于本案诉讼请求的标的巨大,同时案件影响巨大,考虑到案件的复杂程度,一审应该由高级法院来管辖。即是说,本案的一审法院应该是山东省高级人民法院。
境外的法院对本案有无管辖权?鉴于中海油与美国康菲石油公司可能牵涉到的涉外因素,我们不排除本次事故有可能会在境外的法院引发诉讼。
毫无疑问,本文旨在抛砖引玉。我们提出了问题,并尽量地回答了一些问题,但是还存在更多的问题,期待律师同行们的共同回答。



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