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对《行政协议范围研究》的粗浅理解

    日期:2019-02-25     作者:廖潇歌(上海市律师协会行政法业务研究委员会委员、上海七方律师事务所合伙人)

        一、我国行政协议范围的相关规定
       1、2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》正式将行政协议纳入行政行为种类之中,赋予其行政诉讼可诉性,使行政协议从一个学理概念和政策概念进一步发展成了一个准法律概念。
       2、2015年5月1日起施行的修正后的《行政诉讼法》,正式以法律的形式确定了行政协议属于行政行为的一种形式并具有可诉性。
       所谓行政协议:行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
       《行诉法》第十二条(十一):认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。属于行政诉讼受案范围。
       二、行政协议的认定标准(与政府民事协议相比较)
       1、主体的特殊性。行政协议不同于民事合同,缔约的一方必须是行使公权力的行政机关,或者法律、法规、规章授权组织以及其他依法接受行政机关委托行使公共事务管理权的组织。
       2、目的的公益性。行政协议的目的是实现一定的行政管理目标及社会公共利益,而非满足和实现行政机关自身的特定利益。
       3、条件的法定性。签订行政协议必须受法定条件之限制,即必须是行政机关在行使行政管理职权和履行行政管理职责的范围内和过程中所为。
       4、内容的复合性。行政协议兼具协议性与行政性。首先它是一种合同,必须体现平等、自愿、协商、合意等合同制度的一般特征。行政协议同时也是行政机关为实现行政管理目标而实施的一种行政行为,同时又具有行政行为的属性,如职权法定、程序正当、体现行政优益权等。正是这些特征,构成了行政协议与传统民事合同的重要区别。
       另,还可从主体法定性、主体地位不平等、以行政职责为前提、行政主体具有优越权、以行政目标为目的、适用行政法规范、存在行政法上的权利义务等几个方面,来对行政协议加以鉴别。
       三、行政协议范围的负面清单
       根据法治原理、法律规定和价值判断,可以梳理出对行政协议适用性的“负面清单”,即不适宜或不应适用行政协议的事项,以从反面进一步明确行政协议的适用范围。可以明确确定的不适宜或不应适用行政协议的事项有:
       1、高权行政事项。如行政命令、行政处罚、行政强制、行政监督检查、行政裁决等事项。
       2、行政机关与社会主体发生平等主体之间民事法律关系的事项。
       3、法律明确规定行政机关必须以行政主体的身份亲力而为、不得委托的事项。
       4、采用行政协议的方式反而降低行政效率的事项。这类事项主要应通过行政管理实践的经验和科学论证进行评估。
       5、根据法律和政策原理、原则,或根据法律、法规、规章或政策规定,只能采取单方行政行为、不能采取行政协议方式的事项。
       6、 有可能泄露国家机密或对国家安全和公共利益产生危害的事项 。
       四、协议类行政案件中民事规则的运用
       1、案情简介
       2013年10月24日,福州凤凰房屋征收工程处(系征收实施单位)与福州恒兴滨海置业有限责任公司(系被征收人)及福州住房管理局和建设投资中心(系共同作为征收人)共同签订了《房屋征收补偿安置协议书》,对征收房屋的占地面积、补偿金额、支付方式等作了约定。2014年3月18日,各方又签订《补充协议》,其中约定了仲裁条款。
       其后,恒兴滨海置业公司因要求凤凰房屋征收工程处根据征收补偿协议支付征收补偿款,与凤凰房屋征收工程处发生争议。恒兴滨海置业公司主张按《补充协议》中的仲裁条款通过仲裁解决争议,而凤凰房屋征收工程处则向福建省厦门市中级人民法院提出申请,请求确认《补充协议》中的仲裁条款无效。
       凤凰房屋征收工程处的主要理由是:(1)根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条规定,当事人基于土地、房屋征收补偿协议产生的纠纷属于行政纠纷,应通过行政诉讼予以解决。(2)双方当事人并非是平等主体之间的关系,根据《仲裁法》第二条规定,平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,才可以仲裁,因而基于该协议产生的争议并不属于仲裁的受案范围。
       厦门市中级人民法院在其2016年6月24日对本案作出的民事裁定书【(2016)闽02民特52号】中认为,从案涉《补充协议》的性质来看,该协议是当事人在已经达成拆迁补偿安置协议的前提下,就补偿协议的履行达成补充协议,性质上属于民事合同。就《补充协议》的内容来看,该协议是针对补偿款的金额及支付方式约定仲裁,因该事项发生的纠纷属于财产权益纠纷。因此,《补充协议》中的仲裁条款所涉及的事项符合《仲裁法》第二条规定的可以仲裁的事项。据此,裁定驳回申请人福州凤凰房屋征收工程处请求确认《补充协议》中的仲裁条款无效的申请。
       2、 迄今为止,大多数人认为,“行政协议可以仲裁”是不正确的。因而,对厦门市中级人民法院的这一裁定,很多人不解。本案争议虽然属于行政协议争议,但具体争议的内容是恒兴滨海置业公司要求凤凰房屋征收工程处按照征收补偿协议支付征收补偿款,在性质上显然属于有关民事权益的民事争议。《补充协议》虽然属于《房屋征收补偿安置协议书》这一行政协议的组成部分,但其内容是针对补偿款的金额及支付方式约定仲裁,从“条款”的性质看是民事性条款。
       3、 厦门市中级人民法院对本案没有简单地拘泥于案涉协议整体上的性质,而是深入到了协议的具体条款进行分析,从而透过行政协议的整体性质,看到了具体争议的事项系财产权益纠纷事项,即系有关民事条款争议的事项,不仅争议事项属于《仲裁法》规定的仲裁范围,而且也为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条和第十七条所容许。
       本案被称为“行政诉讼法实施后行政协议纠纷可以仲裁的第一案”。但本案的实质是行政协议中的民事条款纠纷,而非整体意义上的行政协议纠纷或有关行政性条款的纠纷。因此,厦门市中级人民法院以民事裁定书的形式确认《补充协议》中的仲裁条款有效是正确的。



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