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彭某诉上海市司法局政府信息公开答复案

    日期:2019-06-03     作者:张鹏峰(上海市中夏律师事务所)

【案情简介】

彭某于2017918日向上海市司法局(以下简称市司法局)提出政府信息公开申请,请求公开下列信息:1.公开《律师法》第4条所指的对上海市律师协会的监督、指导的具体事项和内容。2.公开上海市律师协会第89届财务审计的所有资料,含;原始会计凭证、记账凭证、会计账簿、财务报表;律协是否存在:个人或集体侵占会费或律协财产或贿赂;为自己、他人或为上海市司法局及其各县区司法局的单位或个人或与其有关系的、指定的个人或单位购买、支付或报销的包括但不限于:车费、邮费、各类物品、旅游景点费、餐饮费、住宿费、纪念品、礼品费、礼金券、债券、股票、基金等各类有价证券、罚款、赌资、嫖资、贿赂款及不便财务做账报销的其它支出等。3.公开2016年度上海市律师协会工作报告的内容,包括上海市律师协会遵守法律法规和国家政策的情况,履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况,人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。上海市司法局于20171026日作出的沪司信公复[2017]81号告知书,并送达了彭某。彭某不服该告知书,于201853日向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。

【代理意见】

原告向答辩人申请公开的内容,实际包含三项:一是,要求公开上海市律师协会第八届、第九届财务审计原始会计凭证、记账凭证、会计账簿、财务报表;二是,律协是否存在个人或集体侵占会费或律协财产或贿赂;三是,律协是否存在财务不当支出(如为自己、他人或为上海市司法局及其各县区司法局的单位或个人或与其有关系的、指定的个人或单位购买、支付或报销的包括但不限于:车费、邮费、各类物品、旅游景点费、餐饮费、住宿费、纪念品、礼品费、礼金券、债券、股票、基金等各类有价证券、罚款、赌资、嫖资、贿赂款及不便财务做账报销的其它支出等)。

一、原告第一项申请公开的内容,并非答辩人司法行政机关管理和保存范围,依法不属于答辩人信息公开的范围。     

上海律协之财务资料,并非《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)和《上海市政府信息公开规定》第二条所指的司法行政机关“在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”。

二、原告第二项、第三项申请内容,实际为咨询性质,并不属于《政府信息公开条例》调整范畴,依法也应予以驳回。

原告第二项、第三项申请内容,实际系要求答辩人对特定事项进行解释和说明,该类申请实际属于咨询性质,其所申请公开的也并非是“以一定形式记录、保存的”政府文件本身,故该申请和答复不属于《政府信息公开条例》调整范畴。换言之,针对原告以政府信息公开途径提出的咨询,无论答辩人是否作出答复,或者原告对该咨询答复是否满意,皆不会对原告的权利义务产生实质性影响。因此,就答辩人根据原告的咨询所作出的答复,不论该种答复是否合法、正确和全面,均不属人民法院司法审查的范围,依法应予以驳回。

【判决结果】

本案按撤诉处理。

【裁判文书】

本院认为,本案中,原告彭某经本院合法传唤,无正当理由拒不到庭,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定,裁定本案按撤诉处理。

【案例评析】

本案虽因彭某经法院合法传唤,无正当理由拒不到庭造成本案按撤诉处理,但如果案件进入实体审理,则必然涉及原告要求公开的上海市律师协会第八届、第九届财务审计原始会计凭证、记账凭证、会计账簿、财务报表是否属于司法行政机关管理和保存范围的政府信息的问题,我们认为,律师协会的财务凭证不属于司法行政机关管理和保存的政府信息公开范围,理由如下:

一、司法行政机关对律师协会进行宏观性管理,并不进行具体事务尤其内部事务的替代性管理

依据《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)第四条规定,律师协会虽然接受司法行政机关监督和指导,但因《律师法》第四十三条同时规定律师协会属于“社会团体法人,是律师的自律性组织”。此外,行业法律层面尚无更加细化的关于“监督、指导”的具体规定,仅在司法部规章《律师事务所管理办法》第七十三条、《律师执业管理办法》第五十七条原则性地规定加强指导和监督、支持行业自律、建立健全“两结合”管理的协调、协作机制等仍然原则性的规定,故现行法律规定司法行政机关对律师协会的监督、指导,应当属于宏观性的,并非对律师协会事务,尤其是内部事务进行事无巨细地所谓监督和指导,更不会是对其内部事务直接进行替代性管理。就此,律师协会作为社会团体,司法行政机关作为其业务主管机关,国务院《社会团体登记管理条例》第四十八条也规定了业务主管机关对社会团体的职责同样是宏观性的管理,也不是对社会团体的具体事务进行替代性管理。因此,上海律协的财务审计资料包括第八届、第九届财务原始会计凭证、记账凭证、会计账簿、财务报表等,并非司法行政机关法定管理和保存之范围。

二、原告将业务主管单位的换届“组织审计”职能,曲解为“委托审计”或“替代管理”职能

原告以《社会团体登记管理条例》第二十七条第二款作为法律依据支撑,证明律师协会的财政资料如原始凭证、记账凭证、会计账簿、财务报表等都应保存于司法行政机关,但该法条只是规定社会团体在换届(或者更换法定代表人)之时,“登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计”,该条规定之本意,登记管理机关和业务主管机关只承担财务审计的组织职能,并非如原告所理解的由业务主管机关直接进行替代性管理而直接委托审计,也即律师协会换届之时,应当将律师协会所有财务资料提交司法行政机关保管并由司法行政机关进行委托审计。事实上,上海律协的财务预决算、审计等每年都进行,并由其监事会委托审计,预决算报告每年报其权力机构——上海市律师代表大会表决通过。换言之,上海律协具有相对完善的财务管理制度,实践中也并未出现换届时由司法行政机关委托审计上海律协财务之情形。

因此,上海律协之财务资料,并非《政府信息公开条例》第二条和《上海市政府信息公开规定》第二条所指的司法行政机关“在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”。

【结语和建议】

        针对此案,我们认为该案涉及两个方面的问题。第一,行政机关是否可直接根据法律法规的概括授权,获得其管理的行业协会以一定形式记录、保存的内部信息的问题。我们认为,这不仅要看法律法规是否对行政机关管理的行业协会具有监督指导的权利的授权规定,而且,还要看其他的法律法规是否对监督指导的权力进行了具体的规定。如果没有细化的规定,根据“依法行政”原则的要求,行政机关不能仅仅根据抽象性的授权规范,想当然的获得对其管理的行业协会具体事务的指挥权和领导权并据此获得其管理的行业协会的以一定形式记录、保存的内部信息。本案中,原告彭某正是基于对《律师法》第四条的错误认识,得出了司法机关具有对律师协会的监督管理职能,就必然获得对律师协会的内部信息的结论,这无疑是错误的;第二,正确认识具有公共管理职责的行业协会的何种信息属于《政府信息公开条例》的调整范围是处理此类政府信息公开争议的重点问题。《政府信息公开条例》调整的政府信息必须是在履行管理职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录或者保存的信息,而行业协会只有在接受法律法规授权履行公共管理职能时形成的信息,才属于《政府信息公开条例》的调整范围,非履行公共管理职责时形成的信息,不受《政府信息公开条例》的调整。



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