建立纳税人公益诉讼制度的思考

    日期：2006-04-25     作者：市律协宣传部    阅读：2,000次

    从古而今，“民不与官斗”的训示千古流传，成为普通百姓恪守的清规戒律。当国家利益和社会公众利益受到侵害时，公民的个体权益也同时受到了损害，公民应当有权依法行使诉讼请求权，保护社会公众利益，实现对自身权益的合法维护。《行政许可法》使我国公民依法监督政府行为维护自身权益成为可能，也使“民告官”有了法律依据。纳税人公益诉讼是由纳税人以其纳税人身份提起的请求禁止财政公共资金违法支出、行政机关违法行为的诉讼，目的在于保护公共利益免受侵害。当此“民告官”案件频发、“审计风暴”频刮、以及官员频遭“问责”的紧要关头，探讨建立纳税人公益诉讼制度极具现实意义。

    制度建立的理论依据

    传统的民事诉讼制度要求起诉的条件之一是当事人与案件必须有直接的利害关系。但是实践中发生大量侵害公共利益的行为，民事诉讼要实现其制度宗旨就必须要有所突破。纳税人公益诉讼，首先要强调的就是权利意识。我们对税收的传统定义只有义务而没有权利：“税收是为满足一般的社会共同需要，凭借政治权力，按照国家法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种分配关系，在这种分配关系中，其权利主体是国家，客体是人民创造的国民收入和积累的社会财富，分配的目的是为了满足一般的社会共同需要。”但是，税收的无偿性是相对的，对具体的纳税人来说，纳税后并未获得任何报酬，从这个意义上来说，税收不具有偿还性或返还性。但若从财政活动的整体来看，税收是对政府提供公共物品和服务成本的补偿，反映了其间接有偿性。这就为纳税人公益诉讼提供了理论上的突破口。

    再从西方关于税收的法理解释来看“国家是由全体社会成员依契约而成立的，公民纳税，如同社区居民缴纳物业管理费一样，纳完税后，就有要求政府提供优质服务的权利，如果政府所提供的公共服务存在瑕疵，给公众造成损失的话，公众就会通过司法救济要求赔偿；政府将纳税人缴纳的钱花到不是正当的地方，纳税人当然也有权利上法院讨个说法。”。税收的这一“公有”特质决定了财政资金具有可公诉性。

    鉴于上述，既然征税的目的是为了实现公共职能，那么税款的使用是否真正实现其目的，就需要有人来监督。财政支出的正当与否直接关系到纳税人的切身利益，所以纳税人就成为财政支出天然最有力的监督者同时，关于财政资金的使用监督也是法治社会应当赋予纳税人的一项基本权利，应当通过法律机制来保障纳税人这一权利的实现，以防止权利寻租。

    美、日的经验

    对于纳税人公益诉讼制度，国外已经积累了一定的理论、立法和实践经验，因此，我们可以研究和借鉴一些国外的先进做法，以便缩短探索的过程和减少失误的代价。

    公益诉讼起源于罗马法，但“公益诉讼”一词却是始创于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构以及类似的倡导制度，均为社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。

    英美法上的公益诉讼包括相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼及纳税人提起的禁止令请求诉讼。所谓纳税人提起的禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼，是指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。纳税人公益诉讼是公益诉讼中非常重要的一个部分，至1965年，美国几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼，甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼。特别引人注目的是，纳税人诉讼不仅针对公共资金的违法支出行为，同时也针对造成金钱损失的违法行为。例如，新泽西州的市民和纳税人以违宪为由，请求法院对公立学校强迫学生读圣经发布禁止令，成为纳税人公益诉讼的典型案例之一。

    日本一直以所谓的民众诉讼来处理牵涉公益诉讼的案件。自上世纪九十年代初伊始，日本又兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。县知事、市町村长的交际费开支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开。有的市町村长满足居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事则大抵作出不公开或仅一部分公开的决定。这样一来，就引发了请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部分公开的决定的诉讼。其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案，一直打到最高裁判所。经过数个来回的较量，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。上世纪九十年代中期，又发生针对政府机关招待费、接待费的诉讼。其法理根据是：每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。但县政府只愿意公布招待费总的开支数额，而起诉的律师要求公布究竞请了些什么人等具体情况。最终法院判决原告胜诉，由于有关公务员不愿意公布被宴请客人的姓名，这些费用在财务上就不能报销，只能算是公务员自己请客，因此，最后依据本判决从相关的公务员处追回了四、五亿日元的金额。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决。秋田县居民代位县作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金209145日元及利息，本案诉讼费用由被告负担。

    借鉴美国和日本的成熟经验，如果行政权的行使也受司法审查，如果凭纳税人的一纸诉状，法院就可以审查某个政府机关的某项行政权行使行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，那么我国的法制化建设就将取得重大进步。

    纳税人公益诉讼制度建立的必要性和紧迫性

    我国的市场经济体制还未完全成熟，行政机关的角色定位还处于转换之中，当前行政权力仍然处于强势地位。所以如何有效监督行政权力，从而进一步完善我国社会结构从“人治”到“法治”的历史性转变，全面贯彻实施依法治国方略，保障公民的合法权益，就显得尤为重要了。

    目前我国在改革深化过程中存在大量的行政违法违规行为，表现为行政机关滥用职权，以权谋私，不履行法定义务等等。仅以行政机关不作为为例，早在2002年，全国各级法院受理行政案件13万起中，告政府职能部门不作为就已经达到了8万起之多。

    同时利用体制改革侵害国家经济利益的事件也是层出不穷，通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产流失的事件也是屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理部门，制定了一批国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员的职责，然而许多违法事件依然发生。许多地区和企业，为地方利益、小集体利益甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价评估和出售资产，使国家利益受到重大损失。

    另外，由于市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，所以市场主体对利益追求的内在冲动难免会导致一些扰乱社会经济秩序的事件发生。具体表现为大规模污染环境、土地开发中的不合理利用，政府在公共工程的审批、招标和发标过程中的违法违规，特殊部门实行垄断经营等等。

    综合起来说，它们所侵犯的客体不仅仅是某个特定民事主体的合法权益，而是社会的整体利益或者说是社会公共利益。类似侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责等违法行政行为都使得纳税人公益诉讼制度有必要尽快建立。

    建立纳税人公益诉讼制度的现实意义及其可行性思考

    依照我国现行法律，对公共资金流失的司法救济主要是刑事制裁和行政处罚。而在民事救济方面，唯一的是靠被侵害单位提起直接民事诉讼。但是，在目前大量国家财政资金流失方面，构不成犯罪的是多数，靠刑事制裁不能从根本上解决问题行政处罚，只能制裁那些疏于职守的财政资金管理人员和单位，而有权提起诉讼的也只是那些具有直接利害关系的公共资金管理单位。要全面而且有效地对行政权力实行监督，还需要更广泛的力量。

    我国宪法第二条规定“一切权利属于人民”。纳税人公益诉讼制度可以在诉讼领域具体体现宪法的这一基本精神，并为实现“人民当家作主”提供现实途径和司法保障，从而保护国家财政资金，维护社会公共利益。也就是说，纳税人公益诉讼制度可以成为遏制公共资金流失的有力措施。

    其次，由于纳税人公益诉讼的最主要特征是任何组织和个人都可以根据法律的授权，以纳税人的身份起诉违法行为，维护公共利益，因此，纳税人公益诉讼制度将成为社会主义民主在诉讼领域内的具体体现，为人民带来广泛而真实地行使民主权力而管理国家事务和社会事务的新途径。这一制度规定的诉讼权利，是一种民主权利，是社会主义民主在诉讼中的表现，它使社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。

    再者，纳税人公益诉讼制度的建立也将有助于建立一支廉洁勤政的公共资金管理队伍。无庸讳言，当前多数公共资金的流失案件都是和腐败问题纠缠在一起的，在某些地方甚至是干部队伍腐败表现的主要方面。公共资金的管理人员多数是由政府任命的官员或是政府聘任的工作人员，大都集“人、财、物”于一身。要防止滥用权力，最好的办法就是以权利制衡权力。

    通过前面的分析，笔者建议我国参考美国和日本等发达国家的理论以及实践经验，引进纳税人公益诉讼，将行政权行使内容纳入司法审查。

    事实上，采取纳税人公益诉讼制度来解决我国公共资金的流失问题，在我国有着充分的法律依据。我国宪法明文规定“中华人民共和国的一切权利属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。根据这些规定，维护国家财政资金不受侵犯，这既是公民的权利，也是公民的义务。宪法是国家的根本大法，因此在国家财政资金上建立纳税人公益诉讼制度并不存在根本性的法律障碍。现行法律制度缺失的是没有将宪法的规定具体化和程序化，缺乏行使这一权利的具体途径和方式。我们只要对现行民事法律作适当修改即可做到。

    具体来说，就是在法律制度上作出精细设计，其中最为重要的是公益诉讼的主体资格、条件和启动程序的设计：在实体法中赋予公民在国家利益和社会公共利益受到侵害，无人诉讼的特定情况下，有权请求法院予以制止的权利；同时对民事、行政两大诉讼制度体系进行相应修改，赋予公民对侵权人或不履行法定义务的单位和个人提起诉讼的权利；对《行政许可法》、《行政诉讼法》、《公务员法》做出相应调整，争取从源头上遏制住违法违规行为发生的可能。