"东方一枝花"促调解立法 民间调解纳入人民调解

    日期：2008-02-26     作者：万学伟    阅读：2,840次

新类型人民调解组织纷纷涌现，人民调解员素质不断提高，人民调解范围日益拓宽……人民调解已渐渐与百姓生活息息相关。
来自司法部的信息显示，全国人民调解组织每年平均调解大量的民间纠纷，其中列入统计的疑难复杂民间纠纷达600余万件，平均相当于全国人民法院一审民事受案数的2倍左右，成为深受人民群众欢迎的解决矛盾纠纷的方式，被国外誉为“东方经验”、“东方一枝花”。
然而，目前我国的宪法、民事诉讼法等法律法规对人民调解虽有明确规定，但较为笼统、原则，缺少对调解范围、调解程序、调解书效力等内容的明确规定，在实际工作中可操作性较差。现有法律法规中有关调解规定的分散性，也影响了社会公众对调解的系统认识和全面了解，导致这一方式未能充分发挥应有作用。
值得欣喜的是，记者今天从司法部获悉，人民调解法已进入立法程序，去年年底前，司法部已向国务院法制办呈交人民调解法草案，一部专门的人民调解法呼之欲出。

调解纠纷范围广泛立法时机成熟

人民调解立法工作的启动要追溯到13年前。
1995年，司法部根据八届全国人大和政协的提议，开始了人民调解工作立法的准备工作。从八届人大开始，每年全国人大代表都提出加强人民调解工作的立法议案，全国政协两次组织人民调解法的立法调研。
之前，最高人民法院和司法部对人民调解协议的法律约束力也作出了相关解释。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。2002年9月，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的法律约束力：经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人不得擅自变更或解除协议。
与此同时，司法部出台了《人民调解工作若干规定》。青海、陕西、安徽、湖北、重庆、宁夏等省、自治区、直辖市相继颁布了《人民调解工作条例》，对人民调解法的立法起到了指引和铺垫作用。
目前，全国村(居)民委员会、乡镇街道已基本建立健全人民调解委员会，企事业单位和区域性、行业性人民调解组织有了新的发展，一些地方探索建立了面向社会服务的职业化、专业化的人民调解委员会。
人民调解员队伍素质明显提高，一大批律师、法学工作者、专业技术人员和离退休的法官、检察官担任人民调解员，充实人民调解队伍。许多地方实行了首席调解员制度、考试考核持证上岗制度；一大批人民调解员当选为人民陪审员。
调解纠纷的范围更为广泛，涉及到公民与公民、公民与法人、公民与其他社会组织和法人与法人之间的有关人身和财产权益纠纷，有的地方调解组织还调解了轻微刑事纠纷、刑事自诉纠纷和刑事附带民事纠纷。
各地工作机制不断创新，实现了人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，成为法院受理简单民事纠纷的前置程序，并参与了诉讼调解和执行。
人民调解工作的实践发展，表明了人民调解立法时机的成熟。

民间调解统一纳入人民调解范畴

目前，人民调解仅指依法设立的人民调解委员会的调解。但是实践的发展，已经远远突破了传统人民调解定义的束缚，组织上也已经突破了单纯群众自治组织的局限性。各地都出现了一些新兴的调解组织和形式，不仅有村居调委会、乡镇街道调委会、企事业单位调委会，大型集贸市场调委会、行政接边地区调委会、房地产纠纷调委会、消费者协会调委会等纷纷涌现。有的地方还探索在公安派出所、人民法院和社区服务窗口设立人民调解委员会。
“人民调解法将科学界定人民调解的概念与性质，将仲裁之外的上述民间调解统一纳入人民调解范畴。”司法部有关负责人解释说，上述调解组织是适应新形势，为及时有效化解各种矛盾纠纷应运而生的，他们虽然不是自治组织，但在组织形式、调解方法等方面与人民调解并无区别，是人民调解制度在新形势下的新发展。
在村居、乡镇街道、企业事业单位、集贸市场调解组织基础上，把带有行业特点的专业化、职业化的调解组织，如经济纠纷调解委员会、消费纠纷调解委员会、房地产、建筑纠纷调解委员会、家事纠纷调解委员会以及医疗纠纷、交通事故纠纷调解委员会统一到人民调解范畴，不仅有利于我国民间调解制度的统一、规范，而且有利于发挥民间调解的整体功能与作用。
此次立法还将同时考虑对不同形式的人民调解委员会在设立条件、人员组成、管理模式、内部制度等方面分别作出规定。

法不禁止都可列入调解受案范围

在相当长的时期内，人民调解的受案范围只是局限在公民婚姻家庭方面的矛盾纠纷。随着社会转型以及社会经济结构的变化、利益格局的调整，矛盾纠纷的主体由公民与公民转化为公民与法人和其他社会组织以及单位之间；矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单纠纷发展为经济纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、劳资关系纠纷、物业管理纠纷以及动拆迁纠纷等等。
为此，《人民调解工作若干规定》第20条将人民调解的受案范围限定在：公民之间以及公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。这一规定无疑扩大了人民调解的受案范围。
但是，实践的发展又突破了这一规定，在司法实践中人民调解已经参与到法人、社会组织之间纠纷的化解中。有些地方人民调解已经参与到轻微刑事案件的化解中并取得了积极效果。
面对人民调解工作领域不断扩大的趋势，人民调解立法将如何回应？
司法部有关负责人介绍说，人民调解法将科学界定调解范围，将民事纠纷、轻微的刑事纠纷、刑事自诉案件及刑事附带民事纠纷纳入调解范畴。只要不违反国家法律或者行政法规强制性禁止规定的都可以调解，鼓励采用民间调解方式解决，节约司法成本。
实践证明，人民调解还可以充当特定案件民事诉讼的前置调解组织。上海长宁区、杨浦区联合人民调解委员会在法院设立人民调解窗口，积极开展诉前调解和审前调解。当原告就婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务、小额损害赔偿等纠纷向法院起诉时，法院争得当事人同意，暂缓立案，请其到人民调解窗口申请调解。调解成功的，即以区联合人民调解委员会的名义出具人民调解协议书；调解不成的，由法院审查立案。这对于减轻纠纷当事人的“诉累”、分流法院的诉讼压力、提升人民调解的权威都具有重要意义。
人民调解法将总结吸收实践中的有益做法，考虑有条件地设置人民调解前置原则，如规定婚姻、家庭、相邻关系、侵权、赔偿以及小额经济纠纷等先行调解，不经调解不能到法院起诉。

调解书法律效力将获提升

人民调解协议书的效力问题是制约目前调解工作的一个“瓶颈”。现有法律没有确认调解协议书的法律效力，调解员费尽心思帮助纠纷双方达成的调解协议，往往不被调解对象当回事，难以执行。一旦一方当事人反悔，拒绝履行调解协议书规定的义务，调解书就如同“一纸空文”。
调解协议书没有强制力，直接削弱了调解的权威性，“久调无果，调成亦无果”的状况也造成了社会成本的增高和社会资源的浪费，影响了调解的效力和人民调解员的工作积极性。
有关专家建议，此次立法要进一步提升人民调解的效力，如规定调解协议达成后的一定期限里，当事人放弃诉讼权利的，调解协议具有强制执行力。
人民调解法还将规定：调解协议达成后送交法院，经法院审核确认后生效，等同于判决书的效力。或者规定一定的带有惩罚性的措施，如规定被法院裁定维持的调解协议，反悔一方要承担对方当事人因此而产生的诉讼费用等，以有利于在全社会树立诚信意识，自觉履行调解协议。
据悉，人民调解员的选任条件在人民调解法中将得到提升。在具备联系群众、热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民的基本条件基础上，规定行业性、专业化、职业化调解组织的调解人员必须具备大专以上法律专业文凭，实行资格考试准入和年审注册登记制度，加强对调解人员的管理。
司法部有关负责人表示，立法将强化人民调解工作的指导管理，增加司法行政机关管理职能，把我国民间调解(仲裁除外)统一、规范管理起来，以有利于推进民间调解制度的发展。