编纂生态环境法典是党中央部署的重大政治任务和立法任务。2025年4月、9月和10月，全国人大常委会审议了生态环境法典的草案及其二审稿，后全文发布公开向社会征求意见。上海律协环境资源与能源专业委员会于6月12日联合中华环保基金会、北京大学法学院等多家机构，对草案进行了学习和研讨。在二审稿公开发布后的11月20日，由上海律协环境资源与能源专业委员会和ESG专业委员会发起、联合北京、天津和重庆市律师协会环境资源与能源专业委员会，成功举办了“京津沪渝律师环境法律业务交流暨《生态环境法典（草案二审稿）》意见征集研讨会”。研讨会在在上海律协第一会议室举行。

研讨会的开幕环节由上海律协环境资源与能源专业委主任、中华全国律师协会环境资源与能源专业委副主任吴荣良主持，上海律协副会长金冰一、中华全国律师协会环境资源与能源专业委主任周塞军、北京律协能源自然资源环境保护专业委员会主任王海军、天津律协环境资源与能源法专业委员会主任崔云玲、重庆律协环境资源与能源专业委员会主任郑毅先后致辞。

全天的会议分生态环境法典草案导读和环境业务交流两大环节，本文为法典导读环节嘉宾发言的综述。该环节邀请了环境法律实务领域的两位专家作为主讲人：法学博士、上海交通大学法学院副教授赵绘宇，法学博士、上海应用技术大学副教授谢海波，由上海律协ESG专业委员会主任万美主持。

一、 立法背景与核心意义

《生态环境法典》编纂遵循 “适度法典化” 原则，采用 “整体审议 + 分编完善” 的独特审议模式：首次审议后将法典分拆为若干单元逐一修改，待各部分成熟后重新整合为完整草案提交表决。这一进程既保障了立法的系统性，又兼顾了制度完善的灵活性，充分吸纳了政府部门、法律实务界、学术界等多方意见。

核心立法意义可以归纳为：

政治引领：贯彻习近平生态文明思想，落实宪法规定的美丽中国建设和生态文明建设目标，将党的生态环保主张转化为法律规范。

法治完善：整合分散的生态环境领域法律资源，解决以往单行法 “碎片化”“冲突化” 问题，完善中国特色社会主义法治体系。

民生保障：坚持以人民为中心，聚焦生态环境质量改善和公众健康保护，回应群众对优美生态环境的迫切需求。

发展赋能：贯彻新发展理念，同步推进高质量发展与高水平保护，为绿色低碳发展、碳达峰碳中和提供法治保障。

草案采用 “三类整合” 的编纂思路：一是将《环境保护法》《大气污染防治法》等 10 部核心单行法全部编订纂修纳入法典，施行后相关法律废止；二是择要吸收流域保护、自然资源、循环经济等领域现行法律的核心规则，保持相关法律继续有效并做好衔接；三是对气候变化、绿色低碳等暂无专门立法的领域，作出原则性、引领性规定，为后续制度建设预留空间。

二、法典草案的整体框架与核心内容

草案构建了 “总则统领、分编细化、责任兜底” 的完整体系，涵盖生态环境治理的全领域、全链条。

（一）总则编

作为法典的 “总纲”，总则编明确了立法目的、适用范围、基本原则和核心制度：包括生态环境定义、监督管理体制、规划与分区管控、标准与监测、环评、生态保护补偿、应急应对、保障措施、信息公开与公众参与等内容。将 8月15日“全国生态日” 纳入规定。强化了政府与企业的信息公开义务，为法典提供了统一的制度遵循。

（二）污染防治编

聚焦 “精准治污、科学治污、依法治污”，以传统污染防治为基础，拓展新型污染管控：涵盖大气、水、海洋、土壤、固体废物、噪声、放射性污染防治七大传统领域，新增 “化学物质、电磁辐射、光污染防治” 专章，形成 “8+1” 的污染防治体系，既固化了成熟的污染防控经验，又回应了新型污染治理需求。

（三）生态保护编

围绕生态系统完整性保护，整合各类生态要素保护规则：包括生态系统保护、自然资源保护与可持续利用、物种保护、重要地理单元保护、生态退化预防和治理、生态修复等内容，涵盖森林、草原、湿地、荒漠、江河湖泊等生态系统，以及自然保护地、长江黄河等重要区域的专项保护，构建了全要素、全区域的生态保护制度。

（四）绿色低碳发展编

践行绿色发展理念，搭建绿色低碳转型的制度框架：包括一般规定、循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化四部分，整合了清洁生产、循环经济、可再生能源等领域的核心规则，为减污降碳协同增效、碳排放权交易、绿色产业发展提供了法律依据。

（五）法律责任和附则编

构建多元立体的责任追究体系：包括通则（一般规定、责任主体、责任追究）、罚则（共性规定与各领域特有规定）、附则（适用衔接、体制调整、施行日期等），明确了行政处罚、民事赔偿、生态损害赔偿、公益诉讼等多元责任形式，确保法典制度落地见效。

三、二次审议稿的主要修改与制度创新

二次审议稿立足实践痛点，在各编均作出针对性修改，核心聚焦 “制度细化、责任强化、衔接优化”，进一步提升了法典的可操作性与前瞻性。

（一）总则编：强化基础制度，完善顶层设计

优化核心定义与立法目的：在立法目的中增加 “维护生态安全”“实现中华民族永续发展”；扩展生态环境定义，新增 “高原”“冰川” 等生态要素，突出生态系统整体性。

完善关键制度衔接：一是衔接《生态环境保护督察工作条例》，明确被督察对象的整改义务与追责问责机制；二是强化司法保障，明确生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的原则规定，推进专业化审判机制建设；三是确立 “三水统筹” 制度，破解水资源、水环境、水生态 “九龙治水” 困境，明确水资源刚性约束要求。

细化监测与环评制度：健全天空地海一体化监测网络，明确监测设施设备标准与数据共享要求；对环评技术单位实行备案管理，强化建设项目全流程环保对策措施的落实。

（二）污染防治编：聚焦现实痛点，强化重点领域防控

二审稿对污染防治编的修订核心在于 “强化刚性约束、填补制度空白、拓展治理维度”，既聚焦长期存在的污染顽疾，也回应新型污染治理需求。二审稿在立法价值上实现关键转变，将 “改善生态环境质量、保障公众健康” 明确写入总体要求，取代了传统以 “防治污染、控制排放” 为核心的立法导向，使立法目标从 “管控排污口” 转向 “环境质量达标 + 健康风险可控”。针对地下水、重金属、化学物质等 “隐蔽性强、影响长期、修复成本高” 的污染类型，通过调查评价、重点管控、准入限制等预防性制度，将长期风险纳入前端治理范畴，凸显 “风险社会治理” 思维。

 针对实践中突出的污染问题，二审稿通过单列条文、明确责任链、细化标准等方式实现精准发力：

农业农业面源污染：从原则性规定走向精细化治理，明确各级政府财政预算需保障农村生活垃圾处理、畜禽养殖污染防治资金，要求科学使用兽药饲料并规范包装废弃物处置，由县级政府划定畜禽散养密集区，构建 “资金保障 + 规范使用 + 精准监管” 的治理体系。

重金属污染：新增专门条文，建立 “中央定范围 — 地方编方案 — 企业负主体责任” 的责任链条，由国务院生态环境主管部门确定重点地区和行业，地方编制专项防治方案，企业需定期开展隐患排查整治。

移动源与 VOCs 治理：明确 “重点用车单位” 责任，要求其将重型货车运输装卸排放纳入污染防治体系；制定 VOCs 含量限值及低 VOCs 产品标准，严禁生产、进口、销售排放检测造假装置，同时强化海事、渔业部门对船舶大气污染的监督检查职责。

地下水与内河船舶污染：新增地下水状况调查评价制度，明确部门职责与成果公开要求；细化内河船舶污染防控，要求船舶如实记录污染物排放作业，建立多部门联合监管的污染物接收处置机制，规范散装危险液体运输。

固体废物与放射性污染：要求县级以上政府制定固废防治规划，明确工业固废有毒有害物质含量标准，刚性禁止建筑垃圾乱倒乱堆；细化放射性污染监测机构资质 “硬条件”，明确法人资格、专业人员、设施设备、质量管理体系四大准入要求。

新型污染形态：

二审稿打破传统 “三废” 治理框架，将立法视野延伸至新型污染领域，实现治理范围的系统性拓展：调整分编定位，将原 “其他污染防治分编” 更名为 “化学物质、电磁辐射、光污染防治”，将三类新型污染从 “兜底条款” 提升为专门监管板块；强化化学物质管理，要求生产、进口及使用化学物质的企业公开相关信息，国家推动有毒有害化学物质替代，构建 “信息公开 + 风险防控 + 替代推广” 的制度体系；补齐电磁辐射、光污染治理短板，首次将其纳入专门监管范畴，结束了以往 “附带提及” 的治理状态，回应了社会对新型环境干扰的关切。

细化重点领域防控：一是加强农业农村污染治理，明确财政资金保障，强化农业面源污染系统治理；二是新增重金属污染防治专条，建立 “中央定范围 — 地方编方案 — 企业查隐患” 的责任链；三是完善移动源与 VOCs 管控，制定低 VOCs 产品标准，明确重点用车单位责任，严禁排放检验造假；四是新增地下水状况调查评价制度，细化内河船舶压载水管理与多部门联合监管；五是健全固废治理规则，明确工业固废有毒有害物质标准，刚性禁止建筑垃圾乱堆乱倒；六是明确放射性检测机构资质的四项硬条件，规范化学物质污染风险管控与替代机制。

（三）生态保护编：衔接现行法律，完善保护规则

强化与单行法衔接：统筹协调《湿地保护法》《长江保护法》《青藏高原生态保护法》等20 余部法律，简化重复规定，保持核心制度一致。

完善具体保护制度：一是新增城乡绿化要求，强调科学选择树种草种，避免有害物种；二是细化生态产品价值实现机制，建立调查监测、价值评价、经营开发全链条制度；三是明确荒漠生态系统保护范围，加强原生荒漠与生物群落保护；四是完善水资源管理，划定地下水禁采区、限采区，保障农业灌溉用水；五是扩展季节性差别管控，将适用范围从国家公园延伸至自然保护区。

（四）绿色低碳发展编：回应时代需求，强化转型支撑

优化绿色发展规则：细化绿色交通、绿色建造、农业农村减排固碳的具体要求，强化绿色领域国际合作与规则制定参与。

完善循环经济制度：鼓励再生材料推广与认证，明确政府支持消费品以旧换新的责任。

强化气候变化应对：建立产品碳足迹分级管理与标识认证制度，明确碳排放权交易市场规则，强化温室气体排放数据质量责任；增加极端天气气候事件引发的自然灾害综合治理规定。

（五）法律责任和附则编：优化责任体系，提升惩戒效能

调整体例结构：将章名改为 “法律责任通则”“法律责任分则”，将分则 “一般规定” 拆分为 “生态环境影响评价和监测”“排污许可和排污口”“其他规定” 三节，提升检索便利性。

法律责任与附则编：统一责任体系，提升治理效能

法律责任编的修订以 “科学、统一、衔接、精准” 为核心，构建了适配新型污染治理需求的全链条责任体系，同时完善附则规定确保法典落地。

1.  坚持 “过罚相当”，规范执法裁量权

针对一审稿处罚原则抽象、操作性不足的问题，二审稿提升了处罚的科学性与合理性：增设 “从重、从轻、减轻、不予处罚” 的一般性适用条款，明确裁量标准，避免基层执法中 “小过重罚” 或 “大过轻罚” 的失衡现象。调整罚款幅度结构，使处罚与违法行为的事实、性质、情节及危害后果精准匹配，同时明确行政处罚五年追责期限仅适用于 “造成环境污染、生态破坏的违法行为”，避免对轻微违法 “一刀切” 适用长追责期。

2.统一责任标准，实现跨领域衔接

针对以往单行法拼接导致的责任失衡问题，二审稿着力推动不同领域法律责任的 “拉平、对齐、统一”：统一违法设置排污口、环评文件编制（企业 + 中介机构）、生活垃圾处理监测等同类违法行为的处罚规则；参照危险废物违法罚则，上调放射性污染罚款数额，实现同类风险行为责任对等；对生态环境事故责任作出统一规定，消除不同领域事故处置标准不一的问题。

3.补齐制度断档，强化全链条责任覆盖

二审稿重点解决了一审稿中 “制度有规定、责任无对应” 的断档问题，实现责任与实体制度的动态衔接：新增监测数据造假、不合格监测设备使用、技术服务机构未备案、出具虚假报告等违法行为的专门罚则；明确排污许可证义务不履行、化学物质信息不公开、船舶大气污染等新型违法行为的法律责任；增设外来物种擅自引进 / 放生、违反生态环境准入清单、使用落后工艺、一次性塑料制品违规生产销售等绿色低碳与生态保护相关责任，将 “义务性条款” 转化为 “刚性罚则”。

4.回应民生关切，聚焦微环境治理

二审稿将治理视角从 “重大污染” 延伸至 “群众身边的微环境问题”，强化民生相关污染的责任约束：提升建筑垃圾乱倒乱堆的处罚刚性，明确餐饮油烟污染的协商、预防补救义务及对应罚则；首次设立光污染防治专门法律责任条款，使化学物质、电磁辐射、光污染等新型污染在责任层面与传统污染类型地位对等；完善土壤与地下水一体污染责任规则，新增擅自取用地下水的法律责任，回应隐蔽性污染治理需求。

落实过罚相当原则：明确从重、从轻减轻、不予处罚的具体情形，限定行政处罚五年追责期限的适用范围，避免 “一刀切”。

平衡衔接法律责任：统一同类违法行为罚则，上调放射性污染罚款标准，规范生态环境事故责任表述。

动态补充责任条款：新增排污信息公开、环评违法、监测造假、船舶污染等责任条款；完善生态保护与绿色低碳相关责任，包括外来物种防控、废旧产品回收、淘汰落后工艺、限制一次性塑料制品等；增设地下水保护、餐饮油烟污染、光污染的专门罚则。

强化程序保障：明确禁止令保全措施的适用情形，完善责任追究程序与其他法律的衔接。

5.完善体系设计，提升执法与适用效能

在责任体系构建上，二审稿实现多重优化：调整体例结构，将 “法律责任编” 分为 “通则” 与 “分则”，将分则原 “一般规定” 拆分为 “生态环境影响评价和监测”“排污许可和排污口”“其他规定” 三节，结构更清晰，便于执法检索；构建 “源头 — 过程 — 末端” 全链条责任体系，覆盖化学品、落后工艺等源头管控，监测数据真实性、许可义务等过程监管，固废处置、生态破坏等末端治理；健全多元责任形式，整合行政处罚、民事赔偿、生态损害赔偿、公益诉讼及禁止令 / 保全措施，明确各责任形式的衔接规则，为 “先止损再算账” 提供程序保障；附则明确法典施行后废止《环境保护法》《大气污染防治法》等十余部单行法，实现生态环境法律体系的系统整合。

四、立法思考与实践展望

1.显著进步与亮点

体系化跃升：实现从 “碎片化” 立法到 “法典化” 整合的跨越，解决了以往法律适用中的冲突、重复与空白问题，为执法、司法与法律服务提供 “一站式” 依据。

结构科学严谨：采用 “总则 — 分编” 模式，逻辑清晰、层级分明，符合法律适用习惯，便于快速定位具体规则。

制度创新务实：固化 “三水统筹”“季节性管控” 等改革成果，回应光污染、新污染物等新型问题，将碳达峰碳中和等时代需求法治化。

权威位阶提升：以基本法律形式彰显生态环境保护的国家意志，为对抗地方保护主义、强化跨区域治理提供坚实保障。

2.污染防治及其法律责任

《生态环境法典》草案二审稿的修订，本质上是对 “风险社会” 生态环境治理需求的精准回应，其核心价值体现在三个维度：一是立法理念从 “被动治污” 转向 “主动防风险”，将隐蔽性、长期性污染纳入前端管控，契合生态环境治理的科学规律；二是治理范围从 “传统污染” 拓展至 “新型污染 + 微环境问题”，全面回应社会关切与民生需求；三是责任体系从 “分散失衡” 走向 “统一精准”，既提升了执法可操作性，又通过 “过罚相当” 保障了执法公正性。此次修订不仅推动生态环境立法从 “碎片化” 走向 “体系化”，更以法典化形式固化了 “生态优先、预防为主、精准治污、系统治理” 的治理逻辑，为后续生态环境质量改善、公众健康保障提供了坚实的制度支撑。

3.期待进一步完善之处

部分规则原则化：生态损害赔偿计算标准、绿色低碳发展具体路径等规定仍较笼统，需依赖配套法规与技术指南。

制度衔接仍需细化：行政处罚与民事赔偿的抵扣规则、公益诉讼与生态损害赔偿诉讼的程序协调等尚未完全明确。

新型问题回应不足：对微塑料、大数据中心能耗等新兴环境问题的覆盖不够全面，前瞻性有待加强。

权利救济程序待优化：公众参与的具体路径、环境健康损害赔偿的举证责任等规定不够细化，影响实践可操作性。

4.总结与展望

《生态环境法典（二次审议稿）》是我国生态环境法治建设的里程碑式成果，其体系化整合、精准化治理、前瞻性布局的特点，为生态环境治理提供了坚实的法律框架。未来，需在后续审议中进一步细化原则性规定，完善制度衔接机制，强化对新型环境问题的回应，优化权利救济与公众参与程序。同时，应加快配套法规、司法解释与技术标准的制定，确保法典落地见效。期待这部法典最终出台后，能够真正实现 “良法善治”，为建设人与自然和谐共生的现代化提供强有力的法治保障。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 执笔人：殷东东 北京炜衡（上海）律师事务所

 审核人：吴荣良 上海市金茂律师事务所