一位律师的反垄断实践

    日期：2008-08-12     作者：万静    阅读：1,680次

7月24日，当记者联系到董正伟的时候，他正在闹哄哄的邮局向国务院快递行政复议终裁申请书，“要求督促财政部撤销机场建设费”。而这样的快递在一年多来，已经像雪花一样“飞到”全国人大、国务院及财政部、发改委等多个国家机关。

为了纠正商业银行乱收费、火车票退票手续费、公用企业涉嫌价格垄断侵犯公众利益等问题，国务院下属的所有与民生问题关系紧密的部委机关，如发改委、财政部、人民银行、银监会、交通运输部、工业和信息化部、工商行政管理总局、铁道部等，都毫无例外地接到过北京律师董正伟下的“谏书”。

“叫板”小额账户管理费和银行卡系列收费项目

    维权理由：人民银行、银监会以行政批复、或者备案报告的方式批准商业银行的收费行为、违反《商业银行法》和《价格法》等规定。

维权心得：行政复议比行政诉讼具有优势，因为行政诉讼不能调解，而行政复议可以调解。此案的典型意义在于，开拓了对部委行政复议不作为或者不服的，可以向国务院提起行政复议的途径。

维权结果：银监会否决了“小额账户管理费”收费的合法性。

综观董正伟的系列反垄断维权行动，被挑毛病最多的当属银行和银监会。其中最着名的是纠正银行小额账户管理费的收费问题。而因此，被国务院法制办先后4次约去进行交流的，董正伟是为数不多的律师之一。

三年前，董正伟在工行所属的海淀南路工行营业网点上，申请了一张牡丹“灵通卡”。工商银行曾分四次，未经告知就扣去了9元钱管理费，同时还扣去10元的年费。对于银行这种私自扣划账户存款的做法，董正伟很气愤，认为这严重侵犯了他的财产权。

2007年5月10日，董正伟向北京市西城区法院起诉工商银行北京分行，要求返还被其非法划扣的账户存款，并要求撤销工商银行牡丹灵通卡章程收费条款和收费标准等“霸王条款”。庭审中，工商银行举出了中国人民银行“关于中国工商银行修订牡丹灵通卡章程” 的批复，及银监会办公厅“关于工行人民币小额活期存款账户管理归并及收费实施方案的报告”的确认证明，称经过监管部门报告备案的收费是合法的。据此，西城区人民法院和北京市第一中级人民法院都支持了银行的说法，认为上述批复和收发文件证明，是行政机关依法行政审批收费行为，或者说是“行政许可行为”。

董正伟改变了维权策略。2007年8月16日，他向银监会提起行政复议。由于银监会在2个月内没有做出任何回应，于是董正伟先后两次向国务院法制办提出行政复议终裁申请。

2008年1月21日，董正伟律师与银监会关于工商银行小额账户管理费和牡丹灵通卡章程，以及系列收费合法性一案的行政复议，最终以国务院行政调解书的形式结案。在这里，银监会终于承认“确认证明”只是有关文书的收据，属于行政机关例行工作，不是对收到的有关文书内容合法的确认，否决了银行收取“小额账户管理费”的合法性。

质疑跨行交易通存通兑收费

    维权理由：通存通兑收费、挂失费等费用的很多条款都是单方面的，只注明了银行的权益而没有储户的权益，存在垄断和欺诈嫌疑。

维权心得：指控通存通兑涉嫌垄断三次向国务院申请行政复议，在国务院各部委系统引起强烈震撼！这起反垄断案件也是公民在没有任何直接财产利益前提下，以可得利益受到侵犯为由提出的公益维权行动，他创下巧妙运用“组合拳”推动多部委解决垄断经营问题的先例。

维权结果：国家发改委已经承诺系统纠正商业银行的乱收费问题。发改委和人民银行的态度积极，表明纠正商业银行乱收费的收尾工程来临！

7月17日下午，在人民银行阔朗的会议室里，法规司司长和结算司司长等三位司长以及诸位处长们，正在和董正伟举行“圆桌会议”。法规司司长对董正伟纠正银行乱收费的复议“建议”表示诚挚的感谢！对他的维权行动做出积极评价和肯定，并再三表示一定做出令人满意的行政复议答复！

而在此前的5月11日、6月10和16日，董正伟接连三次向人民银行提出信息公开申请，要求公开包括银行通存通兑等在内的诸多收费审批情况。上述气氛浓烈的“圆桌会议”，正是在董正伟连珠炮似的“申请”前提下召开的。

2007年11月23日，董正伟率先指出“通存通兑”收费涉嫌违法，此后北京消协也提出质疑。

2007年11月26日，董正伟就商业银行跨行通存通兑交易手续费涉嫌垄断经营一事向发改委、银监会发出《请求保护公民财产权益的建议申请书》。

2008年1月30日，董正伟向银监会和发改委提出复议申请，请求对这一问题给予答复解决。

5月4日下午，董正伟收到了国家发改委和银监会的复议决定书。发改委的复议决定认定了自己的信访答复超时违法。而银监会的复议决定书却认为，通存通兑的收费是依据《商业银行服务价格管理暂行办法》，银监会不存在对跨行通存通兑不作为的法律责任问题。董正伟认为，银监会的复议决定书明显与发改委决定书自相矛盾。因为发改委认定在超越60日后的信访答复违法，这也就意味着发改委否决了信访答复所引用的事实和理由。根据《行政复议法》第28条的规定，行政机关不得以同一事实和理由做出重复性行政行为，《暂行办法》也就不能再成为发改委新的行政行为的依据。因此发改委间接承认了通存通兑属于违法。

为了促使银监会尽快纠正商业银行乱收费问题，5月7日，董正伟第一次向银监会申请信息公开，要求公布包括《商业银行服务价格管理暂行办法》在内的行政规章清理意见和处理结果。

6月6日，董正伟收到了银监会的正式答复，称未收到对该办法的清理意见。而发改委却对此事予以否认，声称不知情。对于这样的答复结果，董正伟告诉记者，这表明在2007年国务院第四批法规规章清理活动中，银监会对《暂行办法》的清理征求意见有欺骗社会公众之嫌。

董正伟说，如果在8月1日《反垄断法》实施之前，人民银行和银监会不能纠正不当的行政行为和文件，反垄断执法机构只能认定国有商业银行垄断经营了！人民银行和银监会的文件和规章与国家法律和发改委决定相悖，不仅损害了部委机关形象，也破坏了法制统一。

法规司司长表示，今后要注意各部委规章的协调统一、部委规章与基本法律的一致！

“剑指”火车票退票费 三部委态度积极

    维权理由：铁路退票费、人身和财产赔偿限额等涉嫌格式合同霸王条款。

维权心得：铁路退票手续费是一个普遍的行政管理问题，不是具体的个案。具体的个案可以由法院裁判，一个普遍的违法问题就是一个公共监管问题，公共管理问题必须由行政机关解决。

维权结果：铁道部、发改委应对积极，火车票退票问题有望彻底解决。

“火车票一票难求”是中国老百姓的一个痛苦记忆。然而当你因故不能成行的时候，退票却也不是什么美好的经历。按照铁路现行规定限时退票，而其需要支付票价20%的退票手续费。对于每张票根上印的那句“在3日内到有效”字样的理解，大多数旅客认为是“火车票的有效期为3天”，或者“如果当日赶不上火车，只要在车票限定的3日内到达终点站，车票都有效”。

2008年5月4日，董正伟向铁道部、国家发改委、工商行政管理总局三部委，提出了《保护公民人身和财产权益的建议申请书》，要求工商行政管理总局依法责令铁路运输企业，撤销火车票票面引人误解的“限乘当日当次车，在3日内到有效”格式合同霸王条款；要求发改委应当依法责令铁路运输企业停止收取火车票退票手续费，建立火车票定价听证程序制度等；要求铁道部应当责令铁路企业停止收取火车票退票手续费、撤销火车票票面引人误解的格式合同霸王条款。

此次建议申请，铁道部在半个月后做出了非常积极回应，基本上接受了董正伟的建议请求，承诺愿意在法规修改时修改人身财产赔偿限额(15万元和2000元)；修改限乘当日当次车，3日内到有效(格式合同，引人误解虚假宣传)，建立火车票价格听证制度、配合《反垄断法》等基本法律实施调整修订不合时宜的行业规章等。

7月3日，董正伟收到国家发改委回函，表示已向有关部门提出完善火车票退票手续费政策的建议，其中取消对退票手续费建议就三条。

对于此次维权行动，董正伟认为，铁路退票手续费是一个普遍的行政管理问题，不是具体的个案。具体的个案可以由法院裁判，一个普遍的违法问题就是一个公共监管问题，公共管理问题必须由行政机关解决。这是行政权和司法权的划分问题。现在一些律师和公民把一些事关全体民众公共利益的企业违法经营问题诉诸法院是错误的，不但无助于解决问题，反而造成法院错误适用法律、违法裁判，表面上维护了公用企业和垄断性行业的经营行为，但损害了法院的公正裁判形象。

枪挑机场建设费和电信咨费

    维权理由；两项费收取涉嫌霸王条款，要求公开定价依据和程序。

维权心得：充分利用《政府信息公开条例》和《反垄断法》。

维权结果：维权进行中。

事实上，对于征收机场建设费合法性质疑的声音一直以来都存在。2008年3月24日国务院《民用机场管理条例(草案)》向社会征求意见之际，董正伟提出取消机场建设费等立法建议，国务院法制办回复表示将认真研究考虑他的建议。

虽然有关机场建设费的公益维权案例很多，但董正伟自有一套独家“法门”。他充分利用了日益完善的法律制度所带来的宽松环境，而《政府信息公开条例》的生效无疑为此提供了“方便”。

2008年5月和6月，董正伟分别向民航总局和财政部提交了“政府信息公开申请”，要求公开机场建设费收取的法律依据、定价程序、以及各地机场建设费的收取情况和机场建设成本。而民航总局的信息公开回复，主要对收费依据作了解答，对定价程序和价格的科学性做了模糊答复。

而对于财政部的答复，董正伟就更不满意。他认为，7月16日因财政部的“主动公开”信息告知书逾期，明明是公民申请公开，“主动”公开的主题都错了，信息公开不真实还存在欺诈，于是提出行政复议。

7月24日，董正伟就财政部行政复议决定书向国务院申请行政复议终裁申请，要求撤销财政部行政复议决定书等。同日，向国务院、全国人大发出了《规章违法及违宪审查建议申请书》提出请求：依法对《财政部关于印发民航机场管理建设费征收使用管理办法》等相关规范性文件开展法规规章冲突审查和违宪审查。

对于一直质疑声不断的电信资费问题，自然也是董正伟关注的重点。2008年6月15日，董正伟向工业和信息化部提出信息公开申请。他提出：根据统计数据：手机用户数达5.83亿户。那么中国移动、联通公司的市场份额分别是多少(含C网)？支付手机月租费的用户是多少？月租费的科学依据、定价依据和程序是多少？月租费与基本通话费是什么关系？在通信企业盈利指标中，月租费占多大比重？月租费能否取消？

7月4日，董正伟收到了工业和信息化部的信息公开答复。该答复部分变通解释了中国移动、联通公司(含C网)的有效用户数，月租费的定价结果等。但对月租费的定价法律依据和科学根据没有说清，月租费与基本通话费之间的关系没有说清，并告知月租费能否取消通过其它途径提出，这意味着商谈的余地。

对此，董正伟誓将自己的反垄断公益维权行动进行到底。他准备在8月1日《反垄断法》实施后，将向反垄断执法机构建议并请求，应当立即开展对电信重组的反垄断审查和电信资费的反垄断调查；纠正、停止不规范的电信经营行为；清理、纠正不当的电信资费调整文件等；以及就各种电信收费活动实施价格听证等。