日本土地开发利益返还制度概况

    日期：2007-09-25     作者：周腾利一    阅读：3,202次

    日本在二战后经济迅速起飞，多次出现了土地开发热，土地价格大幅上涨，土地价值也随之迅速增加。为合理分配政府和土地使用者之间的土地增值收益，社会各界制定了一系列返还土地开发利益方案，税务部门也加强了这一方面的税收力度。在经历多次土地价格快速上涨后，日本在土地增值收益分配方面积累了不少经验。

    广义的开发利益是指非自身的投资或努力引起的资产价值的增加。开发利益产生的原因有以下 4个方面： ① 公共设施建设（干线道路、铁路等的新建和改善）； ② 土地利用规章制度的变更（用途变更引起的容积率的上升）； ③ 城市功能的聚集； ④ 土地投机。

    1980 年的地价大幅度上涨主要是由于城市功能聚集和土地投机，再加上货币流通不畅造成的。

    日本的土地开发利益返还主要有内部返还、直接征收、间接返还三种形式，并以货币、土地等多种方式将利益返还于社会又反馈给社会。本文从日本利益返还制度的演变过程、现状及发展方向等方面对开发利益返还制度加以介绍，并着重介绍了高密度地区的利益返还问题。

    一、土地开发利益返还制度的演变

    （一）起步阶段

    开发利益返还制度的提出可追溯到 20 世纪初，在 1919 年颁布的（旧）城市规划法的法案中，设立了收益者担负金、土地增值税、未建筑税等城市规划方面的税种。其中，土地增值税又细分为开发利益税和自然增值税。但由于各种原因，仅以国税附加税的形式设立了最基本的土地税种之一的土地规划特别税，土地增值税未得以实施。一直到 1940 年实施全面的税费改制，又将城市规划税规定为地方税，在 1950 年的地方税费改制时城市规划税一度废止， 1956 年以增加收益者负担的名义，将城市规划税恢复并一直沿用至今，而当时采用的是与资产税（后改为目的税）相同的计算方式，不能突出反映开发利益返还之意义。

    除税收外，（旧）城市规划法还规定了超过收用制度。超过收用制度是 19 世纪近代城市规划初期，巴黎进行市政改造时采用的方法，即在规划道路、公园等公共设施时把周边地区一同收用后进行整理后再招标，并将其所得充当城市改造之财源的方法。这是一种将公共设施周边地区的市政配套设施产生的开发利益返还于公众的方式。但是，超过收用制度作为一项制度，仅限于形成较大规模的建筑群体，不以回收土地开发利益并用于城市建设为首要目的。 1954 年，该项制度被土地规划法中提出的“土地置换”制度取代。

    尽管如此，人们面对地权关系复杂的市区再开发时，再次启用了超过收用制度，并于 1961 年将其正式收录于市区改造法中，该法第一条第一款规定“市区改造工程是指在公共设施的所在地及周边地区，根据此法的规定建设的公共配套设施、建筑物及建筑厂地及其附带工程”；第十四条规定“实行者为进行市区改造，依据土地收用法第五条第一款的规定，可收用市区内的土地或设定在其土地上的地上权、永久碎石权、地域权、租赁权等各种权利”。根据此法，在东京新桥站的东侧及西侧构筑了高楼大厦，大阪站前构筑了第一到第四大厦、站前广场和大道等设施，该项制度在实施大城市远郊区的配套设施工程中也起到了意想不到的效果。但是市区改造法只能对分散零碎的土地的所有者和房屋租赁者起到救济等作用，仍不能明确反映开发利益返还之根本意义，市区改造法于 1969 年废止。

    由于“土地区划整理”工作，土地利益返还制度的发展一度停止。如上所述，这个时期的开发利益返还制度仅用于城市配套设施工程，而对河川改造等一般性的社会间接资本设施引起的地价上涨，未明确规定采用如土地区划整理工作中所包含的制度，缺乏可操作性。

    （二）发展阶段

    由于制度不完善，在使用时产生了所得不均、收益和负担不平衡等多种弊端。为解决这些问题，有必要设立利益返还制度，为此各部门采取了一些新措施，其中建设省于 1964 年提交的“宅地制度审议第五次答复”和政府税制调查会于 1968 年举办的以土地税制改革方向为内容的听证会是最有效的实施方案。

    继 20 世纪 70 年代初的第二次地价飞涨， 80 年代中期从东京市中心开始的地价飞涨（即第二次世界大战后的第三次地价飞涨）瞬间漫延到了周边地区，其后随着泡沫经济在全国范围内的扩大进一步影响到了大阪等大城市。随着地价的迅速上升各地盛行土地投机，出现了公共设施费用不足、住宅紧缺、城市土地开发利润高昂等现象。如何合理解决开发利益的归宿问题自然而然地摆上了日程。内阁内特别设置的临时行政改革推进审议会于 1988 年提交的“相关地价等土地对策的答申”中表明，以土地投机方式取得的部分开发利益应返还于社会，确保社会分配的公平性。

    为抑制地价的大幅度上涨， 1987 年国土利用计划法增设了监视区域制度， 1991 年引入税制改革后的地价税，加大土地转让所得税和法人税的征收力度，制定土地购买的融资规定等。除采用上述条款抑制土地投机行为外，还采取了随土地资产的增值而增加保证金的措施，以吸收转让过程中的开发利益，同时也采取了相应的金融手段，有效地抑制了泡沫经济下全国范围内地价的上涨。自 1992 年起地价从大城市周边地区开始大幅度下跌，至今仍处于下滑趋势。

    为平衡社会经济发展产生的各种土地收益， 1989 年制定了土地基本法，规定了“公共福利用地优先权（第 2 条）”、“按照规划因地制宜地利用土地（第 3 条）”、“抑制土地投机（第 4 条）”、“适当返还因土地价值的增加而产生的利益（第 5 条）”等四个方面的“土地利用基本理念”。同法第 2 条、第 5 条、第 14 条中也分别规定了“土地的价值主要因人口及产业的趋向、社会间接资本的配备状况及社会经济条件而发生改变”、“土地的价值如第 2 条中规定，因社会经济条件的变化而增加时，可向其土地管理者要求适当返还因价值增加而获取的利益”、“地权者借助社会资本、装备获取显著的利益时，国家及地方公共团体根据本区域的实际情况，要求负担适当的社会间接装备费用”，如此，土地基本法确保了分配所得的公平性。开发利益返还这一基本形式，既有效抑制了投机行为引起的地价上升，也为社会间接资本的配备提供了经济保障。但是，土地基本法作为一项宣言法，在开发利益返还方面没有具体操作规程，因此，此法的运行需要更为具体的规章制度。

    由于地价从 1992 年起至今持续滑落，大量土地因长时间处在抵押状态而降低了利用率，开发利益返还制度因此不再引人注意。一方面地价的下跌减少了围绕土地收益再分配的争议，而另一方面，公共团体进行的城市开发、再开发、交通、情报通信等方面的技术革新或以满足消费者需求搞活市场的产业结构为前提的公共事业中，开发利益的返还及其内部化反而日趋显得重要。

    二、现行开发利益返还制度的内容

    开发利益的具体返还方式大致分为内部返还、直接征收、间接返还三种。

    （一）内部返还

    内部返还是指在公共部门或开发者事先取得土地的情况下，防止开发利益归宿于个人的制度。公共事业的主体在事先取得土地的原则下，进行社会间接资本的装备、城市规划或交通等工程，使之产生的开发利益内部化。内部化制度可以说是最直接的返还方法。具体内容如下：

    1．土地收用

    根据土地收用法的有关规定，土地收用的价格是以交易认证时的价格为准，认证之后因公共事业引起的土地收益不可算入公共用地取得金，因此，公共事业实施者只能在收用价格范围内回收其开发利益。土地收用是指收用土地本身。

    2．先买土地

    先买土地则是开发者预先买进收用权和开发权，防止土地所有者独占其开发利益的制度。以土地计划整理法中的“先买土地计划整理工作”或新城市基本装备法中的“新城市基本装备工作”为例，前者是日本住宅集团在城区内进行开发时通常使用的方法，而后者则尚无实际使用前例。在城市再开发法的“城市再开发工作”中，为合理调配社会间接装备所需要的费用，普遍存在预先取得土地的情况。而且在新住宅区开发工程中，根据新住宅市区开发法的规定，开发者取得所有开发用地的同时，可将开发用地周边区域指定为市区调整区域（抑制市区化），防止在周边区域产生开发利益，形成开发利益的内在化。最有名的要数东京近郊多摩新小区、千叶小区和大阪的千里小区，而在民间也有不少铁道部门在预先取得的线路沿线的土地上进行住宅开发的事例。

    3．超过收用

    1919 年依照城市规划法的有关法律条文，创设了“进行公共事业时可收用超过实际使用面积的土地”为主要内容的超过收用制度。东京新宿西口站前广场的建成就是运用此制度的典型事例。此制度在 1954 年曾一度被废止，后来根据现行城市再开发法第二条二款中的规定沿用于第二种市区再开发事业。第二种市区再开发事业是指实施者收买或收用实施地区的建筑物或土地后，在被收买或收用的主体愿意的前提下，实施者将提供再开发建筑物集资权的或其在高效利用之土地上构造的新的居住空间的方法。超过收用制度是节约项目经费的有力措施。

    （二）直接返还

    直接返还制度是一种向受益于个别土地开发或社会间接资本、装备工程而最终获取利益的主体要求负担的方式。主要是在工程结束后通过向受惠者（或开发者）按一定比例收回补偿的方式来实现。

    1．减步制度

    减步制度是指在土地开发者遵照城市再开发法进行土地开发时，要求开发者提供建设道路、广场等公共设施用地作为提高容积率的补偿或交换条件的制度。这是一种向私有土地的所有者收回部分开发利益的制度，也是最直接的开发利益返还方式。

    2．受益者负担金

    受益者负担金是具有法律强制约束力的，是以货币形式向受益于公共事业开发的个人征收部分事业经费的方式。

    河川法（ 1964 年）第 70 条规定：“如果根据河川工程存在享受显著经济效益的对象，河川管理者有权要求其受益人将其得的一部分利益补贴给河川工程”；道路法（ 1952 年）第 61 条规定：“如果根据道路工程存在享受显著经济效益的对象，道路管理者有权要求其受益人将其得的一部分利益补贴给道路工程”；海岸法（ 1950 年）第 33 条规定：“如果根据海岸保全工程存在享受显著经济效益的对象，海岸管理者有权要求其受益人将其得的一部分利益补贴给该工程”。除上述条款外，在城市规划法第 75 条、土地改良法、特定多目的法第 9 条、水资源开发公团法第 31 条、水土流失法第 23 条、地方自治法等法律法规中也均提到了受益者负担金的相关内容。尽管如此，因为操作流程上很难确定征收范围和征收额度，至今只运行了基于城市规划法第 75 条的排水沟受益者负担金。

    3．地元负担金

    地元负担金是由受益于国道或机场等大规模社会间接资本带来的多方面利益的地方自治团体或区域经济团体缴纳的负担金。负担金多为向事业主体（如机场经营者）出资、提供无息或低息贷款、提供辅助金、提供债务保证等方式支付。

    4．开发者负担金

    日本的地方自治团体按照已规定的“宅基地开发地图纲要”向民间开发者征收开发者负担金，负担金一般以支付现金、提供社会间接资本所必需的用地或民间事业团体直接向地方自治团体提供社会间接资本等多种方式提供。开发者负担金作为开发工程费用的一部分，最终反映在他们的住宅价格和宅基地价格上，因此，具有与地方自治团体通过开发者吸收的开发利益等同的效果。

    5．其他开发者负担

    在新村内铺设铁路或高速公路时要求建设单位负担一定费用的制度。安装铁路或高速公路调度设施时，也可向周边地区土地使用者要求负担设施所需的费用。

    （三）间接返还

    间接返还制度所针对的对象不是具体的事业或设施的直接开发利益，而是通过税收方式回收将归宿于土地收益部分的利益的方法。其分类如下：

    1．固定资产税

    固定资产税是以土地、房屋、资产等为缴税对象，其税率是 1 . 4 ％。在日本反映固定资产税内容的土地税种是土地保有税。固定资产税着眼于地方的行政服务和土地间的收益关系，是一种与固定资产价值相对应的财产所得税。

    固定资产税中的评估价曾一度偏低于地价，因此，在税收中很难反映出地价水平。直到通过 1991 年的税制改革，形成了固定资产税的适当化、均衡化，使评估价达到了公示地价的 70 ％。 1992 年以来地价持续下降，固定资产税的实效税率（负担税金／土地价格）持续上升。最终公共事业的发展带动了地价的上升，进而达到了持续地吸收开发利益的效果。

    2．城市规划税

    城市规划税是为筹措城市规划工作或土地计划整理工作所需要的费用，向受其便利的本城市规划区域内的房屋所有者征收的目的税（地税法第 702 条第一款）。税率由地方政府制定，范围不超过 0.3％。从 1998 年到现在允许征收城市规划税的地方政府（地方政府在管辖区域内包含实施城市规划区域）有 2003个，其中 789个团体按照城市规划税相关的条例征税。从税收规模来看，地方政府所征收的总税收 20 兆 6027 亿日元中城市规划税税收是 1 兆 3522 亿日元（ 6.6 % ）。在各地方自治团体的城市规划工作和土地区划整理工作经费中城市规划税收所占的比重约占 2 成，其余的由其他税收或国库补助金和地方债券组成。



    3．以休闲地为课税对象的特别土地保有税

    特别土地保有税是一种为抑制土地投机，促进土地有效利用制定的地方税。特别土地保有税的课税对象是保留地和所得地，其中休闲地的特别保有税的课税对象是土地计划法指定为促进利用范围内的未利用地的所有者，课税的具体范围是面积超过 1000 耐的转换、休闲地，税额是以土地时价和取得价中选择高的价格乘以 1.4 ％税率收取。固定资产税额是固定的，而特别土地保有税的课税范围是受限的，而且不以开发利益的返还为主要目，虽然地价的上涨能增加税收收人，可适当发挥开发利益还收之效果，但目前地价一直处于停滞状态，未曾实现特别土地保有税，因此目前只注重固定资产税。

    4．地价税（国税）

    地价税是为减少土地作为资产的有利性和公平分摊土地保有负担而制订的土地保有税，又称地价税。课税标准是公示地价的 80 % ，税率是 0.3 ％。此税种 1993 年启用 1997 年废止。

    5．转让税

    转让税是以土地的转让利益为课税对象的一种国税，是当土地的转让实现了开发利益时向土地所有者征收其利益的课税制度。其内容如下：

    ● 强化短期交易行为的转让交易税率（ 2 年内交易的税率是 50 % ）；

    ● 将法人土地转让税率提高 10 % ；

    ● 将私人土地的长期（ 5 年以上）转让税率由原来的 26 ％提高到 39 ％。

    但泡沫经济破裂以后，由于经济长时间低迷，转让税在吸收开发利益方面的功能日渐减少，因此解除了上述措施。

    6．取得课税

    与土地的取得相关的税种有不动产取得税、特别土地保有税、登记免许税、相续税等。虽设立了这些税收项目，但相应地也采取了豁免、缓和负担或减轻税率等措施，因此几乎起不到回收开发利益之效果。

    7．水利地益税

    水利地益税是在地方税法第 703 条第 2 款中规定的道府县税和市街村税。道府县税和市街村税是为筹措水利工程和造林工程中所需的资金向受这些工程之便利的土地所有者或房屋所有者按其价格或面积征收的税种。

    8．公共设施税

    公共设施税是规定在地方税法第 703 条中的市街村税。这是市街村行政部门为筹措公共仓库、公共作业场所、污水处理设施和其他公共设施所需的费用向利用这些设施的个人征收的税。

    9．宅基地开发税

    宅基地开发税是规定在地方税法第703 条第 3 款中的市街村税。这是市街村为筹措与住宅开发相配套的公共设施（宽度 12m 以内的道路、绿地或广场、占地面积 0.5 公顷以内的公园、公共下水道以外的排水沟）所需的费用，根据城市规划法第 7 条第 1 款规定向利用这些配套设施的开发者以开发面积（不包括提供给公共用地的面积）征收的税种，税率可根据该市街村的条例，综合评估公共配套设施费用和公共设施收益状况后制定。

    三、高密度地区再装备中开发利益的意义及返还方法

    （一）高密度地区装备更新中开发利益的意义

    高密度地区进行装备更新中存在的土地开发利益主要有以下两种形式：

    ● 本地区居民享受的开发利益

    装备更新区域范围较大时，部分先行实施装备更新的地区可将成果当成开发利益。实施装备更新的地区同尚未实施的地区相比受灾损失减少了，这也可当作是开发利益，即所谓“事前贩灾”。

    ● 周边地区享受的开发利益：“溢出一结束利益论”。

    在开发潜力较高的地区，装备的更新一方面提高实施地区的影响力，另一方面也会增加该地区的交通负荷。“溢出一结束”是装备更新工作的效果超出规划区域进而波及到周边地区，改善周边地区居民的居住环境的利益论。“溢出一结束利益论”中，装备更新虽然效果之大能影响到周边地区，但也应考虑到增加本地区内的交通负荷等负面效果。

    （二）高密度地区的装备更新中开发利益的返还方法

    高密度地区装备更新中开发利益的返还方法有以下几种：

    ● 货币还收（缴税型）：土地保有课税、资本利得课税；

    ● 货币还收（非缴税型）：受益者负担金、开发者负担金；

    ● 对土地的还收：提供公共设施用地；

    ● 根据城市组成计划的还收（计划贡献）：公共空地的提供；

    ● 居民的参与的还收（参与贡献）：参与城市组成。

    在高密度地区有较多的狭小地块，所以用提供土地的方式进行利益返还是不切实际的。而资本利益的课税是以发生土地交易为前提，所以在土地交易不存在时是不能够进行返还的。土地保有税又规定了改定周期（固定财产税每 3 年一回）而且评估额本身易受经济的影响，因此也不大适用。

    因为上述问题，而高密度装备更新工作又是一项服务于地区居民居住生活的工作，所以应多考虑居民之间形成协议之重要性，以居民为核心的计划贡献和参与贡献在开发利益的返还方面起到了很重要的作用。

    计划贡献是将参与城镇环境建设和公共利益的建设行为看作贡献于开发利益之行为的方法。对计划贡献存在行政上给予公共补助或放宽政策等优惠的前例。事业经费等公共补助是以包括周边地区在内的整个区域受到的利益为依据，因此，可以说是一种回收周边地区开发利益返还的手段。

    参与贡献是将地区居民参与财政经费的决定、协助实现土地利用计划、管理运营用政府财政经费建造的公共设施等行为视为开发利益返还的方式的理论。居民积极参与计划过程，不仅公开促进与当事者达成协议，而且也能相应地减轻行政费用。居民的参与在公民自主评估事业效果、设定目标等方面是有意义的。

    （三）高密度地区利益返还应注意的问题

    1．政府部门的作用

    政府部门（国家或地方自治团体）为有效利用装备更新中所需的资源，有必要对进行装备更新地区排列优先顺序。从开发利益的观点考虑，优先开展工作的地区有以下两类。

    ● 装备更新给包括周边地区在内的全部区域范围带来很大效果的地区；

    ● 财政投资相对其他区域能较大改善生活环境的地区。

    2．整体计划的作用

    进行独立的装备更新时，由于受到外部因素的影响，虽然设施在小范围内能起到较好的作用，但是在整个地区却可能是多余的。尽管如此，为满足居民们维持现象的意愿，置本地区存在的较大开发潜力于不顾，抑制开发的现象时有发生。因此，事先制定能够反映整个地区装备的计划书是相当重要的。

    3．居民参与和专家的作用

    围绕“百姓是城市生活的主体”这一主题，居民团体为城市建设选择专家并共同负担其费用，并间接不间断地接受专家的建议，从始至终独立完成工作。

    四、开发利益返还方法的研究方向

    （一）返还论的新阶段

    不劳所得论、平衡论、财源论一直是返还土地收益的主要理论依据，但是目前的土地收益返还理论除了要解决征收税金和负担金等方面的问题外，并不能有效地反映和解决开发利益的特征、开发利益的测定、返还比率及制定合理的方法和步骤。因此，为了社会利益全面、稳定、迅速的发展，应多思考公私间、受益者和负担者之间公平分配开发利益的问题，而不是只关注以往发生土地开发利益的点上（如个别开发行为或土地利用计划的变更），即实现从吸收型到分配型的转换，以减少、解决各方面矛盾。

    （二）促进高密度地区装备更新的新的研究体系

    通常的返还理论可看作是以某种开发为前提，以如何合理处置开发后所得利益为研究内容，即事后的返还理论。因此，政府机构或居民们虽然深刻认识到，有必要开展与开发相匹配的一系列的工作，但由于很难与开发者达成共识，延误政府事务的情况屡见不鲜。如高密度地区’的安全性、快速性、土地利用的正确性等方面虽然分明客观存在装备的更新，却很难与利害关系者达成共识或负担调整协议，因此不能及时着手处理迫在眉睫的问题。在这些地区，如果将城市再开发等工作带来的便利作为潜在的开发利益，与开发者达成协议事先进行部分返还，既可以实现开发利益的分配，又能促进其装备更新工作，即事先处理开发利益的返还理论。其前提是相关人员认识到城市装备更新的重要性，并以自身的理解为基础并与之达成协议，确保开发利益分配的公平性和公正性。换言之，这是以开发利益为杠杆，促进城市装备更新的对策。