接待信访要靠法律 在信访大厅义务值班的律师们

    日期：2007-04-25     作者：郭平    阅读：6,011次

     在信访大厅义务值班的律师们

对于大多数社会成员而言，如果不是遇到常规办法实在无法解决的问题，一般不会走上艰难曲折的信访之旅，这也是党中央、国务院一直高度重视信访工作的原因之一。

针对新时期信访工作面临的新问题、新矛盾、新特点，特别是涉法信访案件比重逐年增大，单靠行政和社会手段已不能完全解决这些问题的实际情况，根据沈阳市委、市政府的有关要求，当地司法局将市管22家律师事务所有效地组织起来，780多名律师手拉起手，4年多时间里义务在沈阳市信访局撑起一个不间断的法律顾问室。

律师们虽然不是国家公职人员，却以法律工作者的独特视角帮助信访群众梳理遭遇问题的前因后果，并从国家法律相关规定中为久处迷局中的人们寻找出理性的解决办法，不仅锻炼了他们自身的业务水平，更重要的是大大拓展了人们依法维权的通道，进而促动整个社会法制观念的提升。

“老信访”遇到新问题

接待信访要靠法律

松玉林是沈阳市信访局三处的调研员，他从1978年就从事信访工作，现仍工作在一线，可以说是个“老信访”了。但是近年来，他也感到有些群众上访问题处理起来，仅仅用过去的行政手段效果不明显。

代表地方党委、政府接待人民来访最讲究的一项业务能力就是政策水平，在相当一段时间里，能不能把国家政策掌握清楚，了解明白是对信访干部的重要要求。如果在掌握政策水平基础上再有一身应对复杂局面的本领，那就是一个非常出色的信访干部了。

然而，我国社会经济在迅速发展，市场经济框架体系的日益发达、完善使得最近几年来的人民来访内容发生了巨大变化，主要表现就是涉法信访案件在迅速增加。可是短时间内让信访干部个个都是各种法律、法规方面的行家显然不现实，更何况从事法律工作的人们也有明确的专业分工。

所以别看松玉林是信访干部里的老字辈，对记者说起几年来进入信访大厅里义务提供法律咨询的律师来，还是赞不绝口：“他们的作用太大了。”他说：“他们每天就在这里，很多法律上的事，我们当场过去问，人家一下就给说开了。”这种情况每天都在发生。他随口为记者讲了一个按照传统信访处理办法很难解决，却在律师们的帮助下迅速解决的事。

去年松玉林接待了一位农民工，王宪奇在新民市法哈牛镇给人家施工，干了很长时间，工钱拖欠了整整6万元。正在他不停地讨要工资的时候，承揽工程的包工头死了。这下子也把王宪奇坑害苦了，拖欠他的工资变成了一笔“死账”。要工资的时候，有关方面的答复听着也像有理，人都死了，还怎么还钱？

可王宪奇处境艰难，媳妇跑回了娘家，自家的房子也卖了。万般无奈的情况下，他走了上访这条道。

松玉林说：“过去遇到像他这种情况，我们也只能根据本人反映的事实，给当地的行政部门提出一个处理意见，其实这个意见提出了，我们也明白，解决的希望不大，人家说得明白，人都死了，还怎么还钱？”人们可以认为这是在推脱，但是如果不这样，就必须有一个在这种情况下的解决办法。

松玉林就找律师商量这个信访案子，这事到了律师那里明白多了，案子本身是个合同纠纷，完全可以通过法律手段来解决，承包人死了，但是项目建设单位在法律上负有连带责任，工资能够讨回来。

律师又根据王宪奇的情况，建议他申请法律援助。在沈阳市法律援助中心的帮助下，两名律师出动为王宪奇打官司要血汗钱，终于将久拖的工资给要了回来。现在王宪奇媳妇回来了，房子也盖起来了，重新过上正常的生活。

在信访部门里，帮农民工王宪奇讨工钱算不上什么大事，不过松玉林很看重。他说：“这件事可大可小，解决了，社会就增加了和谐的分子，如果不能解决，看王宪奇那种生活状况，想安宁可能吗？”这件事不仅是让受益者看到了法律的作用，也为多年从事信访工作的干部们打开了思路。

司法阵线介入接访

律师联袂义务援手

即使时间退回4年前，律师介入信访也不算是一件新鲜事。沈阳市司法局律师管理处处长杨恒辉回忆说：“当时信访局的领导针对涉法信访增多的情况，在市委的支持下与司法局研究，怎么样才能充分利用好沈阳市的律师资源，支持信访部门把涉法信访处理好。”

如果仅仅想让律师介入信访当中，方法很多，比如聘请专职律师，信访部门引入法律方面的专门人才。为搞好这一工作，沈阳市有关部门还特意到一些有过这方面经验的省、市去学习。

然而综合考虑把单个律师或者法律方面人才引入信访部门的方法，都有一定的局限性，毕竟法律是一个庞大的知识体系，在律师队伍当中也有专业分工，单个律师或者法律人才的力量很可能难以应对信访部门多种多样十分复杂的信访工作要求。

作为律师队伍的主管部门，沈阳市司法局为提高律师队伍的素质，经常开展各种公益性的活动。律师介入信访这项工作要求提出后，他们结合自己的工作特点，创造性地提出了由市管律师轮班，每天一人到信访接待大厅担当义务法律顾问的想法。立即得到沈阳市有关领导的高度重视和大力支持。他们能够产生这样的想法，也是对自己所面对的这支律师队伍素质充满信心。

我国实行律师管理体制改革以后，沈阳市的律师事务所全部变成了股份制或者合伙人制，这不仅改掉了律师们国家事业单位干部的身份，实际上他们的收入也与其他民营企业经营者一样完全靠自己的努力来取得。这就意味着义务出工是律师们多方面的付出。

在沈阳市信访接待大厅，记者见到了当日值班律师、沈阳申扬律师事务所资深律师高俊华，他已经是第三次到这里担当法律顾问了。当时因为信访接待量不大，他边审改自己手头的法律文案，边等待来访者。

他说：“像今天这种情况比较少。”对于义务担当法律顾问这件事，高律师说：“一年多时间才有这么一天，我觉得还行。另外我觉得我们律师也应该参加一些公益性活动来回报社会，同行间没听说有什么怨言。”

虽然如此，律师的时间毕竟不能全部自己安排。从3月28日到7月13日这个时间段，按律师值班日程，沈阳市司法局安排的是沈阳申扬律师事务所，这个所的每名律师手中都有一份《本所律师参加信访值班时间一览表》，这个所顾问、高级律师巴信萍告诉记者：“大家都清楚自己在哪一天值班，如果实在哪天有事就会请其他律师帮忙调换一下，绝对不会让那个窗口出现空场的事。”当然，律师们积极参与只是这项工作能够坚持下来的一个因素，沈阳市司法局为搞好这一工作也做了精心安排。2002年，他们下发了《在信访部门开展律师法律服务和法律援助工作的实施方案》的通知，根据工作需要制定了《律师参加信访值日十条纪律》、《律师参加信访值日五项制度》，并在当年的9月25日正式在沈阳市信访办成立了信访法律顾问室和法律援助联络部。

他们还在实践中完善了信访法律服务和法律援助工作的《登记接待制度》、《审查受理制度》、《案件指派制度》、《督促检查制度》、《档案管理制度》和《保密制度》等，形成信访法律服务和法律援助的工作流程，使信访法律服务和法律援助工作规范运作，有章可循。

沈阳市管的22个律师事务所的780多名律师在沈阳市信访接待大厅里携手拉起了一道法律咨询、援助的阵线，自2002年10月至今年3月，驻信访局法律顾问室共安排律师1127人次参加了信访接待值班，累计接待上访群众2871批次，其中集体访255批次，完成沈阳市委、市政府交办18件，介绍到法律援助中心84件，参与疑难案件讨论74次。越来越受到信访干部和群众的好评。

沈阳市司法局驻市信访局法律顾问室主任李毓晨说：“我们来的不是单个哪一位律师，而是由沈阳市著名律师牵头的沈阳市律师全体，这一个小窗口把信访和沈阳市的律师队伍整体联系了起来。”

向法律借一把快刀

斩断拖了5年的乱麻

在信访部门最不缺少的是故事，愁苦事、疑难事、伤心事、悲惨事。沈阳市信访局市直处处长王洪说：“到我们这里要讲起给老百姓处理问题的故事来，那可多了去了。在政策范围内给老百姓解决了的，群众感激的心情也是对我们的最大安慰。不过涉及法律方面的，真的就不是行政手段可以解决的，现在我们这里是离不开律师了。”

来的律师是每天一个人，但是支撑这个法律顾问窗口的却是沈阳全体市管律师，这在解决特殊问题上表现出极大的强势。

潘亮琳现在已经重新开始自己平静的生活，然而提到打官司、上访的日子，她还是不免要痛苦地摇摇头。这是一个坚强的女性，而且在事业上也曾一直是成功的女性。今年58岁的她曾是大型国企的总会计师，自己开始创业以后，虽然也经历了风里来雨里去的艰辛，但是她说：“我一直以为规规矩矩地搞经营，奉公守法地过日子不会有什么问题。而且不经历上访，我也有点瞧不起上访的，总觉得有什么了不得的，非得上访告状去？”

然而事情就是这样出人意料地发生了，正在她联合十几位姐妹注册的一家名叫沈阳新华光特种电缆有限公司的企业生意十分红火的时候。2000年4月27日，一家执法单位两名稽查人员上门抽检，把4大盘6010米、价值9.8万元的电话通信电缆硬给拉走了。两个月过去了、两年过去了，承诺在60天内给出的报告始终不见踪影。潘亮琳一次次到这一单位去催问结果。对方很不耐烦，先是一次次推诿，最后竟想用“电缆正在寻找”一纸证明彻底摆脱干系。无奈之下，潘亮琳将其告上法庭。正在她起诉政府部门屡告屡败的时候，南方的电缆生产商加紧催要她被扣电缆货款，一纸诉状将新华光公司送上法庭。尽管她反复陈诉电缆被执法部门拿走未还，责任不在她们，但她还是败诉，而且催要9.8万元货款的同时竟查封了新华光公司的房产、汽车等百万元资产和银行账号，强制执行款项高达27万多元，好端端的事业完了。

潘亮琳说：“事后我知道我委屈在哪里，比如法律应先行政后民事，比如即使被吊销营业执照后还有资格为自己权益打官司。可当时不清楚，就是有满腹的冤屈，要寻求申诉。”从事发到讨回公道，经历了整整5年多时间，她曾向所能知道的所有部门寻求过帮助，然而问题并没有得到解决，有些律师刚接手认为能打赢官司，可一深入了解就打了退堂鼓。她说：“去上访是没办法的办法，不经历过不知道有多难。”

她说：“那几年政府不断改革，形象在改变，到后来人都当我讲故事，不相信有执法部门敢这么做。”

沈阳市司法局驻市信访局法律顾问室主任李毓晨说：“当时我接待了她，这显然是一起行政诉讼，我就说给你介绍一名律师吧，他在行政诉讼方面很精通。”

潘亮琳说：“他当时就给律师打电话，不到半个小时吧，姜彩熠律师来了，他听过案情后认为这个官司有得打。”可是民告官仍然不是容易的事，但是潘亮琳在姜彩熠律师的帮助下知道了自己法律上的“理”在哪里，为了讨回公道自己应该一步一步怎么走，前途是什么。2005年9月沈阳市中级人民法院最后一次开庭，当年12月，他们接到了裁定书，整整9页的裁定书指出过去案件办理当中存在的问题。最终潘亮琳讨回了公道。

她的成功某种意义上可以说是因为她在上访当中无意间接触到了沈阳强大的律师阵营。

引导群众学法懂法

依法维权入耳入心

“现在人们的法律意识还远远不够，从大众法律意识看，我们现在应该说还是处在法制的启蒙时代。”辽宁弘立律师事务所崔正忠律师这样认为。

他根据自己的思考将社会的法制观念水平划分为萌芽、启蒙、普及和法制四个阶段，他解释说：“像我们看香港电影中，当地居民有事就说‘你跟我的律师去说’，是当地的法制水平达到了普及水平的基本反映。”

在信访值班过程中，崔正忠在3月那场暴雪的第二天接待了一位大棚被压塌的农民。农民此前为大棚投了保，遭灾后保险公司拒不赔偿，说赔也顶多把保金退回了事。

崔正忠拿来合同一看，说：“打官司你肯定输，因为条文都写得很清楚。”不过他告诉记者，问题恰恰反映在这份合同上。大棚生产多在冬季，然而投保合同承保的自然灾害中，雷、雨、雾、风，就是没有雪，而另一重要灾害雹也不在其中。他说：“这是在明明欺负农民不懂法，搞合同欺诈。打官司不行，我们还有社会舆论曝光的手段。”

这件事虽然最终解决了，但是大众的法律意识不强让崔正忠感慨不已。

经历了依法维权，带来的直接后果是对法律的高度重视。

潘亮琳告诉记者：“现在每天只要有时间，我就看一些法律方面的书，电视中的法律节目，现在基本上也是一次不落。”反思过去，她说：“当时也是法律意识不强，如果物资被扣后在讨要的规定时间内及时走法律程序，也许就不会有后来几年痛苦的上访。”对于增加依法维权的方法，她认为应该多学一些法律知识，平时避免纠纷，发生纠纷也不要怕，要敢于维权。

走出阵地提供援助

贫困者维权零付出

到信访部门寻求帮助的不一定是困难群众，然而在他们所接待的人群中也确实有一部分处境艰难，如果他们所遇到的问题不是政府部门的工作能够解决的，怎么办？推到社会上，让问题自生自灭无疑会加重社会稳定的压力。

沈阳市开展律师介入信访的起始阶段，就是两条腿走路，他们把法律援助的触角同时伸进了信访办事大厅，同一机构也承担沈阳市法律援助中心信访局联络部的职能。

辽宁弘立律师事务所崔正忠律师是在信访接待大厅值班时间较长的律师。说起这回事，他说：“所里接到市局的安排很重视，觉得应该选择所里从业时间长一些的律师去值班，就同我商量能不能多值几天班。”当时，他们所其他几位老同志身体都不太好，所里也担心在信访大厅里的咨询气氛和压力，也就没让他们去，这样老崔就给信访局的同志留下很深印象。

老崔值班期间就办了一件法律援助的案子。

3月13日那天，崔正忠回忆说：“暴雪刚过去一个礼拜，信访大厅的人一下又多起来，我桌前排起了长队，挺忙。但是我注意到了他，也不靠前，意思是不太想让其他人知道。”这位上访市民当时穿着破旧，等大厅里安静下来了才到崔律师这里给他看材料。

一看材料，老崔明白了，里面有一份释放证明，看日期才释放3天，还是重刑。这位市民服刑期间妻子与他离婚，法院把房子判给了他妻子。他出狱后没地方住，天天住澡堂子，区帮教办也没有什么好办法。

崔正忠深入研究案情后，告诉他，可以通过法律手段取得居住权。他说：“他当时的情况也符合法律援助条件，我就告诉他怎么办手续。”等到法律援助手续办好之后，工作人员同这位市民研究怎么请律师时，这位市民就说：“我信得着崔律师。”工作人员就请老崔把案子接下来。

经调查老崔发现受援人前妻在离婚诉讼期间有两处隐匿房产，就替他代写了法律文书，还到法院研究为其立案。这时，崔正忠与受援人的前妻通了几次电话。他说：“我发现他们以前感情不错，走到这一步也是没办法的事，毕竟他的前妻要一个人供养一个上大学的孩子，很不容易。”于是从律师角度他多次找受援人前妻做调解工作，最终他的前妻同意将一处已经出租的房子收回让这位市民居住。

老崔说：“在狱中度过十几年，本身对社会的变化就很不适应，如果到头来连个定居场所都没有，后果是很难预料的。”在案子处理的困难时期，这位市民曾懊恼地说：“我怎么有一种怒不可遏的感觉。”

崔正忠边办案，边做开导工作，现在这位市民生活已经安定下来，正在着手找工作开始新的生活。

凭借证据结束扯皮

解开死结尚需智慧

信访机关处理上访案件，依据的是国家政策，强调的是政府机关的行政责任，但是如果相关政府部门出于各自利益的考虑仅以法律规定中有利于自己的方面来回应，那么信访部门提出的行政处理意见往往会碰到软钉子，从老百姓那里看则是问题上来下去地走，就是没有解决。

沈阳市委副秘书长、信访局局长周勇说，沈阳作为东北最大的中心城市，随着社会转型期各种矛盾的日益凸显，信访工作面临巨大的挑战和压力。目前许多信访案件之所以久拖未决，上访者或承办单位缺乏法律意识、不懂或不会依法信访是症结所在。什么事都找政府，都要领导出面解决，千军万马过独木桥。但政府也不是万能的，也需要依法行政。在这种情况下，律师介入信访不但势在必行，而且效果明显。

早期曾进入信访大厅开展工作的沈阳市法律援助中心主任曹锐说：“当时，除了在大厅里开展法律咨询外，我们的重要工作就是参加各种信访案件的听证会、协调会，为信访局领导提供法律意见，并从法律专家的角度为信访各部门处理案件提供法律咨询。”

最近沈阳太阳广场372家业户近十年时间上访要求收回资金案件的妥善解决，律师邹士伯就起到了关键作用。此前，沈阳市委、市政府已经多次责成相关部门解决这些问题。然而，相关部门都能拿出自己的一套道理，问题变成了皮球。

在邹士伯等法律工作者的帮助下，沈阳市有关部门从以事实为依据，以法律为准绳的思路出发，通过认真调查、认真取证，不仅查清了问题的来龙去脉，而且查处了这一案件中的违法、违纪问题，不但为上访业户讨回了资金，而且启动了沉寂多年的太阳广场这一半截子工程，使得沈阳市的招商引资工作取得了重要进展。

沈阳申扬律师事务所高级律师巴信萍在进行信访值班时，曾经接手一起民营企业向政府机构讨说法的上访案件。最终通过法律手段维护了民营企业的部分权益。

她说：“在法制环境有待进一步完善的情况下，律师也无法生活在纯法律的真空里，也需要面对社会各种复杂环境，并从中找出解决问题的具体方法。这就要求我们律师在介入信访这件事上，必须有政治高度，从维护社会和谐稳定的大局出发，克服困难，化解矛盾，解决问题。”