“股田制”：集体土地改革新信号

来源：瞭望     日期：2011-12-05         阅读：3,381次

在一些地方的统筹城乡实践中，虽然地方政府不断提高农民和农村在共享发展成果中的分配比例，但农民仍缺少真正的平等谈判能力

鼓励有条件的地方实行集体土地股份制改革，这是主管部门负责人最新释放的正面信号。

11月19日，在广东佛山召开的2011年中国土地学会学术年会上，国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元表示：“总结各地的实践经验，抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。凡有条件的地方，鼓励集体土地股份制改革。”

农村土地改革久经争议，到目前已有一个初步政策框架。今年3月的全国人代会上，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出“有序推进农村土地管理制度改革”。与此同时，“长久不变”、“确权颁证”、“自愿流转”、“占有收益”等涉及农村土地改革的关键词被写入“十二五”规划纲要。

对于新近的“股田制”改革信号，有关专家认为此举将是对农民利益的积极保护。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，农民以土地入股，可以比较有效地解决农民的就业和收益问题，对农民利益是一个很好的保障，可以有效地缓解征地带来的矛盾，未来可能成为农村征地改革的一个方向。

早在上世纪90年代，珠三角一些地区就开展了农村土地股份制改革，江苏、四川等地的部分地区也有过相关尝试，但在全国层面未形成主流。

《农村土地承包法》规定，承包方可以自愿联合将土地承包经营权入股。但与承包地不一样，农村集体建设用地如何推行股份制，缺乏明确规定和成熟经验。

农村土地改革是中国破解城乡二元结构、迈向现代化进程中，绕不过去的一道难题。以土地入股的“股田制”来破解这道难题时，如何规避改革风险、如何保障农民权益，将高度关联未来的改革走势。

城市地紧，农村地闲

正在快速推进的城镇化，将国内不少城市带入了高速发展轨道之时，也带来了城市土地承载力不足的困境。

以成都市为例，国家实施西部大开发战略十年以来，成都城镇化快速发展，一大批重点项目、重点工程迅速落地，城市建设用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算，按照成都市现在的发展速度，未来3年将用完到2020年的用地指标。

曾在全国多个地方从事土地监督执法的国家土地督察成都局局长常嘉兴对《瞭望》新闻周刊记者直言，除西部个别发展较为缓慢的城市外，城市发展面临土地承载力不足在全国是一个普遍现象。近几年快速发展的安徽省芜湖市，同样也遇到用地指标不够的尴尬。中西部城市如此，广东、北京、江苏这些城市化程度较高地区，面临土地承载力不足的问题则更加突出。

与城市发展承载不足相对应的却是农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。本刊记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至举家外迁，其房屋、土地长期闲置在农村。

在安徽省宣城市，从市区到20余公里外的向阳镇，沿途多个村子，很多农房已经破落，大门上的铁锁也已锈迹斑斑，房前屋后的宅基地上甚至杂草丛生。向阳镇蔴口村村民刘庆保对本刊记者说，他们村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人长年在外务工，家里的房子、宅基地都是长年空着。

国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果也表明，农村土地利用呈现出“利用效率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点。以怀远、来安和霍邱三个县为例，空心村比例都超过了30%，自然村庄内的住宅松散凌乱，形成许多难以利用的空闲地。

城市“圈地”，农村“扩张”

本刊记者调研发现，在城镇化快速发展的推动下，许多城市都在扩张土地利用，掀起“圈地潮”。

芜湖市2009年实际用地超过全年指标一倍以上，达到1.3万多亩。据了解，多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、城乡建设用地增减挂钩等方式来解决的。

本刊记者了解到，由于城市发展受到用地指标的制约，芜湖市的操作模式也在其他许多城市出现，不少地方掀起了以城市征地拆迁、旧城改造和农村拆庄腾地等为名义的“圈地”热。

在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，出现“扩张热”，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996～2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。

由于城乡建设用地两头扩张，一些地方已经出现建设用地比例过高，土地过度开发、承载接近极限的苗头。

根据国土资源部统计，安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右，深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。

能否打通城乡资本通道

北京大学国家发展研究院博士李力行分析说，城乡土地出现前述矛盾，关键就是它们分别处在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中，而沟通两者之间的唯一路径为政府征用。

安徽农村问题专家刘奇说，国家实行单向的土地征用制度，征地是政府行为，一方面农民往往难以预知和干预，获得的土地征用补偿费用也十分有限；另一方面也在城乡之间形成了两个封闭体系，资本难下乡，农村难致富。

时下热议的“股田制”即通过农村集体土地股份制改革，明确农村产权的责、权、利，推动流转有序化。它能不能如一把钥匙，迅速打开农村资产大门、打通城乡资本通道？有人期待，也有人忧虑。

作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，成都、重庆多年前就开始了“农村土地”流转平台建设，推动农村资源资本化。据统计，2008年10月13日，成都成立全国首家综合性农村产权交易所之后仅仅一个月内，成都市就实现各类农村产权流转2万多宗，金额高达15亿多元；2009年，重庆农村土地交易所共举行了6场地票交易，吸引了7亿多元资金完成了44宗、共8300亩农村建设用地的地票交易。

但在李力行看来，打开农村生产要素大门、吸引资本下乡，与真正实现农村和农民的更高收入之间并无直接的逻辑关系，反倒是资本下乡之后如何避免农村土地沦为资本猎食的唐僧肉，应该引起警惕。

农村土地流转产生的巨额增值如何在国家、集体与农民三者之间进行分配，当前并无统一的明确标准，一些地方也没有形成合理完善的城乡土地收益分配机制，致使一些农民在农村土地流转中站到了资本的对立面去堵住这个通道。

农民如何分享增值收益

受访专家学者和基层干部认为，农村土地“股田制”须避免三种情况出现：一是农民主体地位被忽略，出现“被自愿”、“被上楼”、“被股份”现象；二是教育、医疗、社保、就业等公共服务配套不到位，缺少为改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把农民置于利益分配链末端，造成权益被弱化。

本刊记者采访中发现，在一些地方的统筹城乡实践中，虽然地方政府不断提高农民和农村在共享发展成果中的分配比例，但这一比例提高的主导者还是地方政府，在“分配比例、方式、时机”等关键问题上，农民仍然处于弱势，并没有真正的平等谈判地位。

一些受访村民反映，政府以低价流转农民的土地，或者通过行政推动用农民节约出来的土地指标到城市置换获取级差收益，却只拿出一小部分解决农民的基本养老保障，其他的教育、医疗、就业等仍然还是“二元结构”下的水平，这种所谓的“统筹”实际上已经演变为“以城吃乡”。

从梳理村民的呼声看，他们希望农村土地改革，并不是违背农民意愿的大拆大建，不是强迫掠夺式的低价流转，更重要的是在让农民拥有的土地、房屋等资产实现与城市同价的同时，在教育、医疗、就业、社保等公共服务和福利上也跟城市接轨，实现真正的城乡一体化。

安徽南陵县大浦实验区村民朱敏告诉本刊记者，搞集中居住、村庄整治改善了农民居住环境，实现城乡居住环境的同等化，这是农民欢迎的，但城乡统筹不光是农民住上楼房，如果就业不解决，保障不完善，教育医疗不配套，农民还得挤进城市去打工谋生，仍然要拼命把子女送到城里读书，农村房子修得再漂亮也只是个空壳，新农村建得再美丽也没有生气。