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以“强力”手段破解征缴难题

    日期:2011-12-16     作者:李 磊

        社会保险是由国家法律规定,全体劳动者和用人单位必须参加的保险。这一本质属性决定了社会保险兼具强制性和保险性于一身。这里的强制性一方面要求劳动者和用人单位必须按规定参加社会保险,还要求劳动者和用人单位必须按照法定的缴费基数和费率缴费。
 我国对于社会保险费的征缴一直非常重视。早在1999年就以国务院行政法规的形式颁布了《社会保险费征缴暂行条例》。这个文件较为详细的规定了社会保险参保登记、缴费等一系列问题的基本原则和操作规则,并且明确了违反该规定的法律责任。2003年,为了进一步规范用人单位和个人的参保和缴费,原劳动和社会保障部又颁布了《社会保险费稽核办法》。该办法进一步明确了将“稽核”作为对用人单位和个人是否依法参保缴费的调查处理方式,同时赋予了社会保险经办机构进行稽核的权力。这两部法律文件为我国社会保险创设时期社会保险基金的筹集、规范用人单位和个人的参保缴费行为、保障劳动者合法权益奠定了制度基础,做出了应有的贡献。
 随着我国社会保险事业的进一步发展,社会保险覆盖面越来越大,参保人数也越来越多。随之而来的是各种争议和纠纷也不断增多,其中有关用人单位违规不参保,不缴社保费、少缴社保费引发的争议占了较大的比重。这些问题归结起来,其实都源自于社会保险费的征缴问题。这些问题一方面严重损害了劳动者的合法权益,另一方面威胁基金的安全。这些问题的产生和蔓延,从立法层面看有以下两点原因:
 第一,缺乏发现机制。上述两个文件主要从正面规定了用人单位应当及时参保,按规定缴费等义务,但是却缺乏对于用人单位不参保,不按规定缴费的发现机制。因为社保经办机构人手有限,根本无力主动发现用人单位的违规现象。而《社会保险费稽核办法》虽然规定了“举报”这一手段,但实践下来效果不甚理想。究其原因,一方面举报信息来源少,毕竟很多人不敢得罪单位,缺乏举报的勇气;另一方面很多举报信息也不够准确,往往要耗费大量人力物力去求证信息的准确性。因此,社会保险费的征缴工作亟需全面、权威的信息来源,从而建立起强大的对违法违规现象的发现机制。
 第二,缺乏强有力的征收手段。如果没有强有力的征收手段,即使有发现机制,也无法确保将应缴而未缴的资金足额征收入库。上述的两个文件虽然都是关于征收的,但是对于具体的征收手段却没有规定。这一方面由于立法经验不足,另一方面也由于立法权限的问题。由于社会保险费征缴涉及对公民财产的征收,因为根据我国立法法的规定,这一问题必须由全国人大及其常委会立法。因而国务院的行政法规和原劳动保障部的规章都在立法时有所顾忌。由于缺乏强力的征缴手段,欠费单位可以以各种理由拖欠,拒不支付欠费。
 此次《社会保险法》的制定过程中,充分吸取了过去立法的不足,充分考虑到了上述两点,充分利用法律的效力层级,对社会保险费的征收增加了两个强力的手段。
 第一,建立信息共享机制,拓宽了发现渠道。《社会保险法》第七章第五十七条除了重申《社会保险费征缴暂行条例》中有关“用人单位应当自成立之日起三十日内凭营业执照、登记证书或者单位印章,向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记”的规定,还增加了一项新的措施,用以发现未按规定参保缴费的企业和个人的信息——各行政部门信息共享机制。
众所周知,我国在政府组织形式上是一个统一有序的整体,但由于历史等原因,各部门之间往往缺乏沟通,无法实现信息共享。这里面主要的原因在于每个部门往往将自己搜集并储存的信息作为自己部门的“私有财产”加以看待,而不愿意与其他部门共享。社会保险的征缴工作,要求所有的用人单位必须在成立之日起三十日内凭营业执照、登记证书或者单位印章,向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记,但现实当中确有不少单位未按照此规定参保登记。而此次社会保险法的规定则将信息共享上升为法定的义务,要求“工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况,公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况。”其中用人单位成立、终止的信息可以使社会保险经办机构及时跟进,促使用人单位及时按规定参保缴费或者及时注销参保账户。个人出生、死亡以及户口登记迁移的信息则可使社保经办机构及时掌握领取养老金的人的生存情况,从而保证养老金不被冒领。可以预见,这一共享机制的建立,必然大大提高社会保险基金征缴的效率,降低不缴、少缴的比例。
 第二,扩大了执行权限,强化征收手段。社会保险费征缴的对象是货币,但是正是因为这个原因,也导致了很多用人单位以没有现金为由拖延付款或拒不付款。《社会保险法》实施前,社会保险经办机构的解决手段较为单一,一般采取将拒不付款或延期付款的单位信息转移给社会保障行政部门(人力资源和社会保障局),再由行政部门开具劳动保障行政处理决定书,要求用人单位限期支付。如果该单位仍然拖延或拒绝,则需要由行政机关将案件移送人民法院强制执行。由此一来,周期相对较长,程序较为繁琐,如果中间遇到用人单位要求听证等程序,则周期更长,不利于基金的安全和劳动者权益的保护。而根据《社会保险法》第六十三条的规定,“用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的,社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户;并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定,书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的,社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保,签订延期缴费协议。”根据该条规定,有关行政部门获得了直接的强制执行权。从而免去了向人民法院申请强制执行的程序。这样一来,既节省了人力物力成本,又缩短了周期。而且更为重要的是,根据该条第三款规定“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的,社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产,以拍卖所得抵缴社会保险费。”也就是赋予了社会保险经办机构以实物征缴后变现的申请权。这样大大丰富了征缴手段,使得很多以账户上没有现金为理由的拖欠单位无法继续拖欠下去。而且,此举作用还在于对那些违规拖欠社保费的用人单位的震慑作用,使其明白无法再以“缺钱”为理由拖延付款。这样就大大强化了社会保险费的征收力度。真正使社会保险费的征收上升到了与税务征收同样的层次。
 可以说,《社会保险法》第五十七、第六十三条的规定,为社会保险费的征收起到了保驾护航的作用。但是在具体落实的时候,社会保险经办机构以及行政管理部门仍应当注意其中的一些法律问题,确保依法行政。尤其在落实第六十三条规定的征缴行为时,要注意具体的程序,特别是有关行政机关在行使强制执行权时,由于缺少了法院非诉审查的环节,其合法性如何保证,执行机关应当特别关注。社会保险费征收机构在申请人民法院“扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产,以拍卖所得抵缴社会保险费”时,应当注意其前置条件“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保”。也就是说,这种申请权力并非无限制的。另外还要注意“还款协议书”的制定以及使用等问题。只有完整的理解了这两条的规定,并严格按照规定执行,才能使法律赋予的权力真正起到作用,也真正实现了依法征缴,依法行政。●

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