措施项目费包干，费用金额是否因工程量变化而予以调整

措施项目费对于任何一个工程来说都是不可或缺的一部分支出，关系到工程能否顺利完工。由于签订合同时难以精准预估措施项目费的金额，实践中业主往往将该费用的风险转移至承包人处，即采用包干的形式固定措施项目费的金额。在此前提下，若施工过程中工程量发生了变化，项目措施费是否应当随之调整往往争议较大，本文将对此进行分析。

一、措施项目费的定义与内容

措施项目费并不单指某一项费用，而是一系列具体费用的统称。根据《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号），措施项目费是指为完成建设工程施工，发生于该工程施工前和施工过程中的技术、生活、安全、环境保护等方面的费用。具体内容包括：安全文明施工费、夜间施工增加费、二次搬运费、冬雨季施工增加费、已完工程及设备保护费、工程定位复测费、特殊地区施工增加费、大型机械设备进出场及安拆费、脚手架工程费。由此可见，措施项目费并非直接形成工程实体，但确是形成工程实体必不可少的一部分支出。

此外，根据《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》（住房和城乡建设部公告第1568号），措施项目费又可依据工程量计算规则的不同分为单价项目措施费与总价项目措施费。单价项目措施指可以直接量化的项目措施，费用通常按照单价乘以工程量予以确定，具体有脚手架工程、混凝土模板及支架（撑）、垂直运输、超高施工增加、大型机械设备进出场及安拆、施工排水、降水；总价项目措施指无法量化的项目措施，费用通常按照项予以确定，具体有安全文明施工、夜间施工、非夜间施工照明、二次搬运、冬雨季施工、地上、地下设施、建筑物的临时保护设施、已完工程及设备保护。

二、措施项目费因工程量变化是否调整的具体情形

（一）措施项目费包干所对应的工程范围

关于措施项目费包干所对应的工程范围，目前有两种观点，一种观点认为措施项目费包干所对应的仅是合同约定范围内的工程，另一种观点则认为措施项目费包干所对应的是全部工程。二者区别在于前者认为措施项目费包干的基础在于双方签订合同时所确定的施工范围，后者则认为无论施工范围有无变更，包干的措施项目费均应覆盖工程施工全过程。

《建设工程工程量清单计价规范》（住房和城乡建设部公告第1567号）第9.3.2条规定，“工程变更引起施工方案改变并使措施项目发生变化时，承包人提出调整措施项目费的，应事先将拟实施的方案提交发包人确认，并应详细说明与原方案措施项目相比的变化情况。拟实施的方案经发承包双方确认后执行，并应按照下列规定调整措施项目费：……如果承包人未事先将拟实施的方案提交给发包人确认，则应视为工程变更不引起措施项目费的调整或承包人放弃调整措施项目费的权利。”根据该规定，措施项目因施工方案改变发生变化时，承包人有权提出调整措施项目费，而施工方案正是基于施工范围和施工内容而定。因此，措施项目费即使包干，发包人与承包人协商确定的基础也应当是合同签订时所确定的工程施工范围。例如在（2019）云民终1077号案件中，云南省高级人民法院就认为，“关于大理十二建司主张的措施费应否支持的问题。本院认为，案涉合同第23.2（4）约定“措施费包干使用，不得调整。”该约定的措施费包干，系指合同约定的工程范围对应的措施费包干，是双方真实意思表示，大理十二建司对此也无异议。虽然案涉总工程价款超过了合同约定的暂定价，但施工范围没有超出合同约定范围，不存在措施费调整的问题。”

（二）措施项目费因工程变更是否调整

如上所述，虽然措施项目费包干所对应的工程范围应当是合同签订时所确定的工程施工范围，但措施项目费并不一定因工程变更而予以调整，这取决于工程变更的具体类型。在工程施工过程中，工程量发生变更十分常见，有些是基于突发的各种情况导致工程量相较于合同签订时有所变化，有些则是基于发包人额外的施工要求或设计变更导致的工程量变化。就前者而言，通常属于施工过程中的 正常风险，并不导致施工范围发生实质变化，如何承担取决于双方约定的合同价格形式。若为单价合同，则工程量变更的风险由发包人承担，若为总价合同，则工程量变更的风险由发包人承担。但无论采用哪种合同价格形式，在前者工程量变更情形下，包干的措施项目费均不因此而调整。就后者而言，无论是发包人超出合同约定提出的施工要求，还是设计变更，均会导致施工范围发生变化，且该变化是双方签订合同时无法预见的。在此情形下，工程量发生变更，即使措施项目费包干，也应当予以调整。例如在（2019）最高法民申1422号案件中，最高人民法院认为，“地铁集团对于钻空桩、刷围墙、交通疏散道施工、施工围挡增加、降水停工导致混凝土上涨、抢险费用、马镫钢筋、工人村残值等争议项目的工程量，主张已经包含在合同总价款当中，但上述工程量的变更，均有第三方监理单位出具的工程签证单予以确认，地铁集团在《工程结算单》中对工程增量也有所确认，不能认定上述争议项目的工程量已包含在合同总价款之内。对于没有工程签证单的增加措施费投入项目，在《工程结算单》中，地铁集团工程一处和监理单位对于此项费用均持“同意”意见，也可以认定该项费用是在合同总价之外实际发生的项目费用。因此，地铁集团关于不予支付工程增量价款的申请再审理由，不能被支持。” 因此，在施工范围内工程量发生变化，措施项目费不予调整，但倘若施工范围发生了实质变更，措施项目费应当予以适当调整。

（三）措施项目费因工程量清单缺项是否调整

实践中措施项目费往往基于工程量以及措施项目的数量来确定，因此即使措施项目费包干，当总工程量清单或措施项目清单存在缺项时，承包人一般主张调高措施项目费金额。常见的有两种情形，一种情形是发包人招标过程中提供的工程量清单或措施项目清单有所缺漏，未涵盖工程施工或措施项目的全部内容，进而导致承包人仅对清单载明的施工内容及措施项目进行报价；另一种是承包人根据招标图纸及施工内容自行编制工程量清单及措施项目清单，但由于自身失误，导致一些必须施工的内容或措施项目产生缺漏，两种情形均会导致措施项目费计算基数及金额较实际偏低。就第一种情形而言，发包人作为招标文件的提供单位，其应当确保其内容的准确性和完整性。当其提供的工程量清单存在缺项情形导致措施项目费发生变化时，根据《工程量清单计价规范》第9.5.3条规定，“由于招标工程量清单中措施项目缺项，承包人应将新增措施项目方案提交发包人批准后，按照相关规定调整合同价款”，措施项目费应当予以调整。至于第二种情形，该措施项目费发生变化的原因在于承包人自身的疏漏或过错，相关风险应由其自行承担，除非发包人同意变更，否则措施项目费一般不予调整。

（四）未完工程措施项目费是否调整

措施项目费包干情形下，其对应的是工程所有措施项目产生的费用。若工程顺利完工，则发包人应当全额支付，但若是工程无法顺利完工，承包人仅施工其中一部分，相关措施项目费应如何计取。实践中主要有两种计取方式，一种是按照承包人实际投入金额予以确定，另一种是按照已完工程量所占总工程量比例，乘以措施项目金额予以确定。例如在（2019）最高法民终1357号案件中，最高人民法院认为，“首先，从红河公司制作的《红云红河烟草（集团）有限责任公司曲靖卷烟厂打叶复烤易地技术改造及新建烟叶仓库项目场地平整工程（一期）施工招标控制价》中载明的内容看，工程单价不包含措施费、规费和税金，因此一审法院以单价乘以工程量的计算方式未含上述费用，故以此判决红河公司应给付工程款金额有误，应予纠正。但因景升公司未完成合同约定的工程，无法按照合同约定计算相关费用，景升公司又未举出证据证明措施费、规费的具体金额，故本院参考措施费、规费、税金所占工程投标总造价的比例，结合景升公司实际完成的工程量，酌定红河公司应给付的措施费、规费、税金为3000000元。”在（2019）最高法民终346号案件中，最高人民法院亦认为，“关于基本措施费问题，中江公司上诉认为其于退场前，已经完成全部基本措施的施工，采用工程款比例扣减基本措施费错误。经查，中江公司所称的道路、宿舍、食堂等施工均属临时措施，该费用包含在合同总价范围内，不单独计取，也未单独扣减。对于单独计取的措施费，以中江公司未完成工程量占合同工程量的比例予以扣减，符合《分包合同》合同专用条件第8条的约定。中江公司在未完成全部工程量的情况下，主张全部工程范围内措施费缺少依据，本院不予支持。” 由此可见，司法实践中，措施项目费包干情形下，除非承包人能充分证明措施项目费的实际投入，否则法院倾向于按照已完工程量所占总工程量比例进行计算。

三、结语

措施项目费包干并不意味其金额固定不变，作为辅助或支撑工程顺利完工所必须支出的费用，其金额应当取决于工程量基数及具体措施项目。当二者发生变化时，需要视不同情形决定是否对措施项目费予以调整，从而平衡发包人与承包人之间的权利义务，减少施工争议的发生。