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党政合署办公改革下对被告主体资格问题的思考

    日期:2019-02-25     作者:杭炜(上海中夏律师事务所合伙人)

       2018 年随着中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》(以下简称:“2018年机构改革方案”)的颁布,中央及各级政府均按照党中央的部署,如火如荼地进行着党政机构改革,正如 中宣部常务副部长王晓晖所说:“改革力度之大,影响面之广,触及的利益关系之复杂,都是少有的,是一场系统性、整体性、重构性的变革”。此次改革强化了政府机构运行过程中党的领导。而党政合署办公改革即是此次改革的一个新的方向,是指党的组织机构和政府职能机构,由于职能相近或工作联系密切,实行共同办公,统一协调对外职能。此举有利于优化党政关系,加强和改善党的领导。
       一、   《行政诉讼法》中被告主体资格制度所面临的挑战。
       《行政诉讼法》第十九条、二十条、二十一条明确规定了被告主体的确定原则:“以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告;…”等诉讼制度。
       而在党政合署办公机构改革的背景下,领导小组、党委、党组等党组织机构将更加主动地体现对社会管理职能的领导力,行使对社会管理的作用,机械地沿用原有确定被告行政主体的理论和方法必然无法适应新的时代的发展。
       二、党的组织机构对公民、法人或者其他组织权利义务产生实质性影响的行为是否具有可诉性?
       首先,根据《行政诉讼法》第一条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。故领导小组、党委、党组等党组织机构创设公民、法人、其他组织权利义务的行为符合行政法具体行为构成的要件,也符合行政诉讼法受案的范围;
       其次,在党政合署办公的新形势下,领导小组、党委、党组等党组织机构作出的行为直接对相应的公民、法人、其他组织权利义务产生影响,根据责权利一致的法理原则,必然要赋予公民、法人、其他组织进行法律救济和法律监督的权利,也符合宪法依法治国的政策方略。
       正如习近平总书记曾指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,……”,对于权力监督最好的方法就是法律监督,因此,在党的组织机构行使政府职能领导管理权的同时,必然要通过革新现有的行政诉讼制度,完善对其法律监督和约束。
       三、在可诉的范围上,对党组织机构的行政诉讼的范围应当局限在其对公民、法人或者其他组织权利义务产生实质性影响的具体行政行为上,而对其党组织内部的组织规范不属于行政法可诉范围之内。
       根据《行政诉讼法》第一条的明确:公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为等十种情形不属于人民法院行政诉讼可受理的范围。
       在党政合署办公的形势下,党组织机构的行为可区分为党内组织活动规范和对社会领导管理职能两个方面。而对于党内组织活动规范系党组织内部的行为规范,针对的是党员干部,对社会不直接发生权利义务关系,因此可通过党组织内部的申诉、监督和评议机制实施,根据《中国共产党章程》第三条第二款第(四)项规定:“党员应自觉遵守党的纪律,首先是党的政治纪律和政治规矩,模范遵守国家的法律法规,严格保守党和国家的秘密,…”。其内部活动规范与《行政诉讼法》人民法院依法实行公开审判制度相背离,不属于可行政诉讼法的范围之内。
       但是,在党组织机构在涉及社会管理,履行社会管理职能时,其行为符合具体行政行为的特征,因此即便不是政府行政机关,也应接受行政诉讼法的监督和管理,也应当适用《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的规制,否则就会违背依法行政的治国方略和法治政府的宪法要求。随着法治的不断完善,应逐步扩大受案范围。
       以信息公开行政法领域为例,因为政府机构改革,部分的行政职权归口或合并于领导小组、党委、党组的权力范畴,故结合《中华人民共和国政府信息公开条例》及2017年11月30日《中国共产党党务公开条例》(试行)第十七条的规定,党务公开可以与政务公开、厂务公开、村(居)务公开、公共事业单位办事公开等方面的载体和平台实现资源共享的,应当统筹使用。由此可见,党中央已经注意到在加强党的领导的同时,也要加强党领导决策的透明度和监督力度。
      综上, 在党政合署办公的新趋势,我们需要对原有行政诉讼中被告主体制度进行进一步新研究、新思考,以适应行政法在新时代的发展。



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