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“环境污染责任保险法律”研讨会综述

    日期:2017-08-30     作者:能源资源与环境业务研究委员会

 201774日,上海律协保险业务研究委员会、能源资源与环境业务研究委员会在律协报告厅联合举办“环境污染责任保险法律”研讨会。此次会议由上海律协能源资源与环境业务研究委员主任吴荣良律师主持,保险业务研究委员会主任周波律师致辞,邀请到上海市环境保护局综合规划处王强副处长、上海市环科院低碳经济研究中心项目负责人胡冬雯、中国大地财产保险股份有限公司总公司财产险部责任险处处长李彤彤、瑞士再保险北京分公司车险及意责险部副总裁刘丹、上海绿然环境信息有限公司总经理杨丹丹作为嘉宾出席,共70余名律师参会。

一、环境污染强制责任保险产生的背景与内容简介

上海市金茂律师事务所万美律师介绍环境污染责任保险出现的社会背景和环境损害赔偿机制的功能。环境污染责任保险为潜在的环境污染受害者提供赔偿预备金,作为侵权责任损害赔偿的补充机制。对企业而言,一方面可作为风险预备金的准备,通过保险的形式分散环境污染损害赔偿造成的风险;另一方面通过保险公司承保后期的隐患排查等合规管理,可以积极地引导投保企业在后续生产经营的过程中适当降低环境污染的风险。

2006年起,我国在全国范围内明确要求开展环境污染责任保险试点。到2016年,全国大部分城市都已经推出了环保责任保险的试点。近两年,在环境高风险的领域,明确提出建立强制责任保险的制度。从全国立法的情况看,全国法律已有20多件涉及到污染责任保险的内容,《环境保护法》第五十二条已经明确说明,国家鼓励投保环境责任保险,但仅是鼓励,非强制,所以目前强制保险还缺少更高阶的立法来保障。全国有部分省市在立法中鼓励或者是原则性支持环境污染责任保险的发展,但是我国有关规定到目前为止还处于空白。《强制责任保险办法(征求意见稿)》正是用以填补强制性立法的空白。

二、环境污染责任保险制度政策解读

上海市环境保护局规划处王强副处长结合本市实践介绍我国目前环境污染责任保险制度发展的情况以及如何促进环境污染强制责任保险的落实与发展。

国家从2006年开始试点,鼓励推进环境污染责任保险。目前主要的参与对象为外资企业。2013年环保部与保监会联合发文推广环境污染责任保险后,投保企业数量在短时间内增长,对培育市场发挥了一定作用。由于强制性的环境污染责任保险制度未在2014《环境保护法》立法中予以确认,各地方的环境污染责任保险推进工作出现了一定的倒退现象。今年征求意见稿的出台预示着环境污染责任保险制度的发展进入了新的阶段。

上海在推广环境污染责任保险方面进行了积极的尝试。2008年,上海市安监局出台危险化学品的安全责任保险制度。2010年,环保局和海事部门联合开展船舶险的工作,推广内河船舶油污责任险。上海此举是全国范围内的首创,且发挥了很不错的作用。

环境污染责任保险制度在发展过程中存在“叫好不叫座”的问题。根据国家相关统计结果显示,环境污染责任保险保费在2016年所有的责任险里只占约千分之7.5,总比例非常低。且从上海的几个险种来看,赔付比例都非常低,整个赔付比例大致在10%以下。这说明从全国到上海,环境污染责任保险制度的发展并不成熟,推广应用的范围也并没有预期的乐观。

总体而言,企业的投保意愿不高,主观能动性低,主要是因为民事责任落实尚不到位,刑事责任往往过多、过滥。环境污染责任保险无法涵盖所有的民事与刑事赔偿责任。对企业而言,保费覆盖范围太窄。对保险公司而言,环境污染责任保险的费率过低,理赔责任过高。因此,在推进过程中难以达成一致。同时因为保险的大树法则无法发挥作用,所以企业和保险公司隐性成本和显性成本都很高。此外,从技术角度考量,现阶段第三方机构的评估技术、人才、程序、制度等方面还没有较好的发展。

因此,环境污染强制责任保险的推行,需要更多基础性工作的配套:1、完善法律,环境污染责任保险推广的核心需要保险法律的强有力支持,强制责任保险框架的构建必须要以法律或行政法规为依据;2、加强法律的执行力度,使环境污染责任保险的机制能进一步发挥其应有的作用;3、鼓励民众通过法律途径要求污染企业承担相应的民事责任,切实落实企业应承担的环境责任,从而反向推动环境污染责任保险的推广与普及;4、借助第三方研究机构的力量进行宣传。新的保险制度的推广需要整个社会的共同努力,唯有集群效应才能让大树法则发挥作用。

三、环境污染责任保险产品与相关法律问题

大地保险李彤彤处长从产品的角度解读环境污染责任保险。由于国家层面没有统一的环境污染责任保险法律规范,各地自行出台了相应的环境污染责任保险管理条例,通过列清单的形式推行。此次的强制性文件最突出的特点在于罗列了八大行业的强制范围,且这八大行业之后或将全部投保。环境责任险将成为我国继交强险后的第二大险种,其商业模式也会走向强制险和商业险相结合的模式。对于需要应对重大环境污染事故的高风险企业而言,今后或将拨出专门资金,甚至发展环境风险基金等。

从产品角度,现有环境责任商业保险与强制责任保险在赔偿范围、强制投保范围、风险评估和风险排查、合同解除权、事故鉴定等方面存在差距和潜在问题,这些对于保险公司而言是较大的挑战。首先是产品设计方面,对于如何出限额和赔付,需要建立相关的模型。相应的设计还需要大数据支撑,但我国环污数据较为粗略,尤其对于生态环境修复的所谓大数据,目前还是空白。在缺乏大数据支撑的情况下,只能采取低限额模式,但又无法满足大型事故,因此还可能需要商业保险进行补充兜底。

瑞士再保险北京分公司车险意责险部的副总裁刘丹介绍了近年来再保险公司所接触到的环境污染责任保险类型。环境污染责任保险不是纯粹的商业险,其发展有着政府的推动。但要其真正发挥作用,应当由保险公司、再保险公司、政府、资本市场共同分散风险。在保额和理赔金额比较低的情况下,由保险公司进行补偿或者赔偿,之后转移到再保险公司,再发行巨灾债券,但最终一定要由政府干预,否则发生重大安全事故时,保险公司无法完全承担。

环境污染责任保险从国际发展来看,美国、英国上世纪70年代已经开始进行。从国际上的经验来看,保险公司愿意承保,或承保后出险是相对可控的三类污染情况,更多的是保险公司难以评估承保风险和不愿意去承保的情况。后者包含已知的污染或历史上遗留污染、人为故意的行为、外部环境(政策、标准)发生了变化的风险、特殊行业的风险(石棉、核污染、尾矿等)。在地点上,例如在远洋、极地等的操作,即使是国际性再保险公司,承保也是非常谨慎。对于现有《征求意见稿》已确定,若事故发生在索赔期限,即在保期内发生事故,在一定期限内索赔的都应得到赔偿。但是,如何来界定合理的追溯期是相对比较困难的,尤其是在把渐进污染纳入赔偿范围的情况下,保险公司、再保险公司都没有太多的承保意愿。

四、环境污染责任保险的风险评估与鉴定

绿然环境总经理杨丹丹分享其在提供环境风险评估服务中的现象和心得。环境风险评估对潜在风险的判断更能体现价值。通过风险评估,可以帮助客户判断出风险赔偿的大致金额,影响范围,可能要支付的直接或者间接费用及其具体数值。

保险公司原先的服务内容更多偏向后端的风险评估,包括在理赔过程或诉讼案例中和保险公司、律师团队合作,对比相关的法规标准规范后判断出清理方面的费用。事实上,保险公司可以走向前端,参与保险险种的设计。环境污染保险前期已有很多试点,其中积累的数据、信息、调研等能够应用到险种的设计以及对风险的分级和判断。此前,全球范围内的调研以及对大面积清污费用进行级别和单价的初步判断,也可以应用到险种前端的设计上。

如果保险公司在前端的判断上缺乏专业性,就意味着在后续保险保单签订后,无法掌控现场风险。同时,保中也需要针对前期风险评估的问题清单进行现场整改,并且在合同签订过程中加入约束条款。

上海环科院低碳经济研究中心项目负责人胡冬雯重点介绍环境损害评估鉴定。海洋部门、渔业部门和部分建筑部门已有关于损害评估比较细致的规定。2012年后,环保部出台一系列环境损害评估指南和规定。然而在实际应用方面,目前仍没有统一而综合的技术方法能够得以推广。关于鉴定范围,现有的操作基本上也仅针对部分直接损害,不涉及例如疾病诱因或部分间接损害。目前损害的评估鉴定采用依托环境损害鉴定机构加鉴定人的模式,进行单个案件的鉴定。环保部至今发布了两批全国环境损害鉴定推荐机构,但因为这些推荐机构业务范围有限,且同时需要搭配行业专家进行此类鉴定,所以目前多数环保部门委托的环境事件的损害评估,均采用该模式推进。

对突发性环境事件损失评估的程序,至今没有发布官方的工作程序。一般做法是先进行数据收集、现场调查,然后进行方法学的鉴定,在确认方法学后,开展真正的评估,最后请行业专家进行验证。环保部去年发布了国家环境污染损害评估的重点专家库,第一批有200多位专家。但是对于一些复杂而综合的环境污染事件,单凭人数有限的专家是远远不够的,因此如何推广或在更大范围做好该工作,仍值得商榷。上海近年在环境损害评估发明方面做了很多工作,但目前还面临法律法规标准不健全,损害评估机制未建立,缺少标准,鉴定程序、收费标准缺失,法律效力不够等问题,还需从制度建设上逐步完善。

(注:以上嘉宾观点,根据录音整理,未经本人审阅)

 

 

 

 

供稿:上海律协能源资源与环境业务研究委员会

执笔:万    上海市金茂律师事务所