摘要：第二十届上海国际汽车工业展览会于4月18日在上海国家会展中心拉开帷幕。本届车展以“拥抱汽车行业新时代”为主题，共展出整车1500余辆。值得注意的是展会上的新能源车辆占比超过50%。近年来，随着国家大量鼓励性政策的落实，新能源汽车已然成为汽车行业的一大亮点。其以低碳环保、上牌容易、出行不限号、驾乘体验好等优势在广大消费者中，特别是较为年轻的消费者中备受青睐。然而，随着新能源汽车的爆火，如何对报废的动力电池进行有效处置已悄然成为业界棘手的难题。目前，我国动力电池回收行业仍存在着回收难、难处理、难监管、难落实等多方面问题亟待解决。本文将从法律角度出发，探讨如何对动力电池的回收进行有效规制，为我国新能源汽车行业的稳步发展保驾护航。

关键词：新能源汽车；动力电池；环境保护；法律规制

  

引言

习近平总书记2014年5月曾在视察上汽集团时指出“发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路。”自2001年我国正式启动“863”计划电动汽车重大专项至今，我国新能源汽车产业经过20多年的发展，产销规模在2022年达到近700万辆，成为全球最重要的新能源汽车市场。2020年11月2日国务院办公厅印发《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》，在该规划的大力推动下，新能源汽车逐步成为行业最大亮点，产销量连续8年蝉联世界第一，累计销售达1,500余万辆。2022年新能源汽车销量为688.67万辆，同比增长95.62%，占汽车总销量25.64%。2022年我国新能源汽车保有量达1310万辆，同比增长67.13%。

新能源汽车之所以能够得到国家的政策支持，并在短时间内抢占发展了上百年的燃油车市场，最大的一个原因就在于其特有的“环保”属性，这与我国的“双碳”目标完美契合。另一方面，随着消费观念的升级，越来越多的消费者将低碳环保纳入购买商品时的考量因素。根据《新能源电动汽车消费与公共充电桩使用情况调查报告》，受访者在购买新能源汽车时排在第一位的考虑因素即为低碳环保。中国汽车技术研究中心在北京发布了2022年度《中国汽车低碳行动计划》研究报告。该报告系统梳理了在中国境内销售的乘用车、商用车等全生命周期的碳排放核算及碳排放水平。数据显示，相比较传统汽油车，纯电动车碳排放减少43.4%。预计到2060年，纯电动车全生命周期碳排放可达每公里23克，存在巨大的碳减排潜力。相比于燃油车，新能源汽车每年可以减少1500万吨左右的碳排放量，对于节能减排而言有着不可忽视的作用。然而，随着新能源汽车的普及，越来越多质疑的声音开始出现，新能源车是否真的如厂家宣传的那么环保？ 

1动力电池回收已迫在眉睫

在我们谈及新能源车绿色出行时，各品牌车商所做的宣传以及消费者观念中的低碳概念普遍针对的是行车过程中的节能减排。事实上，从新能源车的产业链来看，环境污染的情形依然存在，特别是新能源汽车的动力电池更是相关污染的重灾区。新能源汽车与燃油车最大的不同在于新能源汽车的三电系统取代了燃油车的三大件，而三电系统的成本超过整车成本的50%，其中电池的成本占三电总成本的70%，占整车成本的40%左右。纵观动力电池的全生命周期，在原材料开采、电池组装、电池报废处理等多领域，都存在着潜在的污染隐患。

1.1退役电池的污染隐患

新能源汽车产业链的上游主要是电池原材料的开采。中游主要涉及“电池、电机、电控”三电的组装和电力的生产和提供。下游则是整车组装、销售和售后回收。原材料开采和三电组装阶段的污染易于进行集中管控，通过行政监管部门落实相关管控标准，能够将污染可控化。就电力提供而言，虽然目前火力发电依然是我国发电量的大头，但在“双碳”目标及大量鼓励性政策的引导下，我国清洁能源发电正蓬勃发展。党的二十大报告提出，“加快发展方式绿色转型。推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。”在不久的未来，新能源电动车的供电来源也将逐步转型升级，实现发电用电双清洁化。可见新能源汽车产业链的上游和中游，虽然存在不同程度的环境污染情况，但目前各领域正经历着渐进式的改善，整体发展趋势可控向好。

真正令人担忧的是产业链的下游，特别是新能源电池的售后回收。电池污染是多方面且极为严重的，在未进行有效处理的情况下，会对生态环境甚至对人的生命健康造成巨大危害。目前国内尚未形成稳定、可靠的电池安全回收机制。许多报废电池最终流入灰色产业链，甚至不知去向，隐藏着巨大的安全隐患。

1.2动力电池退役即将达到高峰

通常而言，新能源汽车动力电池的平均有效寿命为四至六年，使用年限约为五至八年。自2015年新能源汽车逐渐进入广大消费者视野以来，至今已过了八年，这意味着动力电池的第一波退役高峰即将来临。伴随着我国新能源汽车市场的极速膨胀，保有量更是以难以置信的速度逐年上升，动力电池的回收压力只会越来越大。据预测，2025年我国待回收的动力电池将达到八十万吨，如果处置不当，将对我国生态环境造成恶劣影响。

1.3回收动力电池的双重意义

一方面，回收退役的动力电池是环境保护的必然要求。通常而言，报废电池中往往含有大量有毒物质，需要特殊的工艺妥善处置。另一方面，动力电池回收后依然存在着不小的经济价值。根据国家标准，动力电池容量在低于80%时已不再适用于电动汽车，即可进行回收，但只有在低于20%时才需要强制报废。这意味着在动力电池处于80%至20%的容量区间时，虽然已不能用于新能源汽车，但仍然存在着很大的剩余价值。剩余价值主要体现在两方面，分别对应着两种不同的回收方式。（1）一种回收方式是对电池本身材料的“拆解回收”。动力电池电浆中的镍、钴、锂的纯度相比矿石和矿物盐中提取的原料纯度要高出许多。以钴为例，作为国家重要的战略资源，其在地壳丰度极低，根据USGS的统计数据，全球陆地剩余探明储量约700万吨，中国储量仅为8万吨，占比1%。近83%全球钴资源量集中于海底，目前仍无经济性开采的方案，故目前的可利用钴资源仅依赖于陆地。又比如锂资源，我国目前探明的锂资源量约为530万吨，仅占全球储备量的6%。再结合锂矿不可再生的特性，对动力电池中的贵重金属进行回收再利用实为良策。而与锂和钴紧密相关的锂电池又是当前蓄电产品的重中之重，比如对带电量要求与日俱增的智能手机又或是目前前景大好的新能源汽车都对这些贵重金属有着很大的需求。因而如果能对退役的三元电池进行回收再利用，将存在可观的经济价值。（2）另一种回收方式是对电池能量价值进行再挖掘，即我们常说的“梯次利用”。当电池容量低于80%时，对其进行回收并重新应用于对电池标准要求略地的领域，如储能领域，让退役电池重新就业。通常而言，相比三元电池，磷酸铁锂更适合梯次利用。一方面是因为其循环寿命较长、安全性较高，另一方面是因为其不含有钴等贵重金属，拆解回收的经济效益并不高。当然，上述两种回收方式也存在合并应用的可能性，如先进行梯次利用，待电池性能低于最低标准后再进行拆解回收。

目前我国正处在动力电池亟待回收的高峰时期，然而回收行业的整体情况却并不乐观，这其中存在多方面的原因。就拆解回收而言，由于市面上的动力电池型号众多，各个型号间的内部结构都有所不同，故难以形成统一的拆解方式，需要对不同型号进行分类，并制定针对性的回收策略。这对回收企业提出了很高的要求，也无形中增加了回收成本。就梯次利用而言，需要对回收电池的安全性能进行评估，并根据检测结果对电池归类，应用于不同场景。其中涉及的环节众多，流程较为复杂，较高的回收成本压缩了电池回收的收益。而且电池的二次使用是否能过消费者这关仍存疑。我国的二手市场并不如国外火爆，如何在保证消费者知情权的前提下，说服消费者为二手电池买单，这不但需要可靠的技术作为支撑，也需要给予消费者一定的时间建立信任感。

动力电池的回收任务已迫在眉睫，但相关回收行业仍然面临着多重困境，笔者认为除了技术创新，通过法律的介入也能够在一定程度上缓解当前的紧迫态势。然而目前我国对动力电池的法律规制存在不足，仍有较大的改善空间。 

2动力电池回收的规制不足

2018年2月，工信部等七部门联合发布《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》和《关于做好新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》标志着我国动力电池回收业务开始进入大规模实施阶段。自此，有关动力电池回收的政策纷纷落地。然而可惜的是，大量政策的落实却并没有起到预料中的促进效果。究其原因，笔者认为主要存在两点不足：措施不够细化、法律位阶较低。

2.1措施不够细化

2018年工信部发布《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》，我国首次对动力电池回收问题中的责任制度明确为生产者责任延伸制，即新能源车企承担动力电池回收的主体责任，而动力电池厂商和相关的回收公司也必须承担起配合协调义务。2020年4月，我国在对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）进行修订时，再次明确国家建立车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度，车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开。然而，两者的细化程度都有不足之处。例如《固废法》第六十六条规定：

“国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用。”

在《管理暂行办法》发布后，《固废法》根据其内容将生产者责任延伸制度纳入法律的范畴，提高了这一制度的法律位阶。然而不足之处在于，比起《固废法》中规制的其他内容如生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废物等，这一针对动力电池的条款显然起到的更多是一个指导性的作用，仍然需要具体措施将相关规定细化后才能落实。此外，《管理暂行办法》第五条明确了生产者责任延伸制度需要汽车生产企业承担动力电池的回收主体责任，相关企业在回收利用的各个环节履行相应责任。然而在后续的“设计、生产及回收责任”部分主要针对电池生产企业和汽车生产企业的责任做了较为细化的规定。事实上，在新能源动力电池的全周期涉及众多参与者，且每一类型的参与者都可能在电池的售后回收中担任重要角色。例如4S店、电池回收的第三方（生产企业的外包责任）甚至是消费者，都对动力电池能否有效回收起着不小的影响。由于生产者责任延伸制度本身就来源于国外，且在国外已经经历了较长时间的应用与发展，这一部分内容的细化笔者认为可以借鉴部分国外的经验，比如日本在电池回收领域的法律明确了生产者、管理者和消费者等各个参与主体在各环节的责任义务。又比如美国，与我国不同，美国的电池生产商需要负责回收废旧电池的责任。并且不同州针对各州内的电池生产商做了更加明确的规定。当然在借鉴的同时也要注意矛盾的特殊性，比如在德国，动力电池的回收在消费者环节通过让消费者缴纳押金促使消费者自觉的履行废旧电池上交义务。但这是否在我国适用就有待商榷。我国正处于新能源汽车蓬勃发展的时期，押金制度势必会给消费者带来一定的经济负担，可能会产生抑制行业发展的影响。因而如何将相应措施本土化也是后续值得进一步探讨的课题。

另一个较为实际的问题是，由谁来承担电池回收的相关费用。目前我国的电池回收行业仍然处于起步阶段，离商业化运营仍需一段时间打磨。在上文中笔者也曾论述过现阶段的电池回收无论是拆解回收还是梯次利用，两者的成本都不低，特别是在还未构建完善回收体系的初期，这笔开销对于企业而言可能会是一个不小的负担。如果能通过政府给予一定奖励补贴或者是构建责任基金的形式为企业分担部分经济压力，等回收行业步入正轨，实现商业化运作时再取消补贴，对于整个动力电池回收行业的起步将起到重要作用。

2.2法律位阶较低

自《管理暂行规定》出台之后，尽管我国落实了一系列动力电池回收的相关规定，但普遍法律位阶较低，不具有强制效力，难以在出现违规的情形下采取有效措施。甚至连《管理暂行规定》本身也只是七部委出台的文件，从法律位阶上分类仅属于部门规章。虽然全国人民代表大会常务委员会于2020年4月对《固废法》进行了修订，将动力电池回正式收纳入了法律的范畴，提高了法律位阶，但可惜的是正如笔者在上文所述，《固废法》就动力电池的规定过于笼统，难以在实际操作中起到关键作用。其余相关的文件如工业和信息化部于颁布的《新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范条件》、2020年颁布的《电动汽车用动力蓄电池安全要求》、科学技术部等多部门联合颁布的《新能源汽车动力蓄电池梯次利用管理办法》等各项文件，其颁布主体多为七部委，法律位阶上皆属于部门规章的范畴，按照法律规定部门规章不能设定行政强制措施。这导致的直接后果是执法困难，容易使相关制度被架空，出现有法难依的情形。特别是动力电池回收这一新领域，在起步阶段往往存在许多不规范的操作或不具有资质的行为主体混杂其中，这就更需要强制有效的法律法规进行规制。 

3法律完善之必要性

事实上，目前行业内部已经存在许多不规范的乱象。比如，虽然许多生产商已经依据《管理暂行规定》迈出了第一步，开始逐步构建动力电池回收体系，但遇见的问题是商家普遍反馈回收到的动力电池数量特别少。显然，这与我国目前大量动力电池退役的现状存在矛盾之处。这一怪象的背后存在多种原因。（1）由于电池回收行业对技术性和安全性的要求很高，故目前政府公布的白名单企业数量较少，根据2018年公布的名单，符合《新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范条件》的企业仅有5家，2021年公布的名单中为22家，白名单的数量与目前动力电池回收的巨大需求之间存在不小的差距，空缺的市场成了不合规企业的滋生土壤。据估计，约有80%的动力电池流入不合规企业的回收链条中。（2）由于正规的动力电池回收过程繁杂，涉及多个环节，导致正规回收的成本较高，最终白名单企业报出的回收价格偏低，约为10000元/吨左右。而无资质的回收企业由于不受行业规范的约束，回收的方式极为原始，甚至采取人工拆解的方式，存在电池爆炸、员工伤亡、环境污染等巨大风险。但无资质企业的回收成本较低，最终报出的回收价格普遍较高，约为12000元/吨-15000元/吨。显然，两者在市场上的竞争差距明显。（3）由于规范动力电池回收的规定多为部门规章，没有强制力的保护，导致规定的实际落实存在现实难度。无资质企业的违规成本较低，与之相比违规的收益却很高，这进一步加剧了行业内的乱象。

要解决当前动力电池回收行业的困境，需要多方面的努力。一方面离不开技术进步的硬件支撑，另一方面也需要法律规制的软件保障。技术进步是一个渐进的过程，需要时间打磨，但至少当前可以先通过法律规制打通阻塞行业健康发展的违规乱象。动力电池的回收是涉及我国生态环境保护和人民生命安全的重大问题。动力电池的电池正极材料中含有的钴元素存在毒性。电解液中通常包含的有机溶剂和锂盐，也存在毒性，甚至在遇水后会产生剧毒物质。无资质企业暴力拆解的背后是对我国生态环境和人民生命安全的弃之不顾。因而，动力电池回收绝对不能仅靠市场无形的手，特别是在起步阶段，行业仍未步入商业化运作正轨，更加需要政府监管和法律强制力的保驾护航。

如何通过法律改善当前行业乱象存在多种途径，笔者在此处仅提供初步思路供读者参考探讨。一种方案是重新制定新的法律法规，针对动力电池回收等相关联行业做出规制，并规定相应强制措施，使其能够有效落实。颁布主体应当为国务院或全国人民代表大会及其常务委员会，保证法律位阶至少是法规之上，在违规行为发生时，行政强制措施能够有效实施。这种方案的优点在于能够面面俱到，对行业内所涉及的各方面做出针对性的规定，做到对症下药。劣势在于重新制定法律法规的时间周期很长，需要征求大量人员意见，在通过前需要多轮修改和表决，最快也要耗费几年时间，而当前我国正面临动力电池退役高峰，回收任务迫在眉睫，法律法规正式落实前有很长一段空窗期。另一种方案是对现有的《固废法》再做一次修订，将第六十六条做一定程度的扩充，细化生产者延伸责任的对应标准，明确动力电池全生命周期中的参与者以及各自在动力电池回收领域中的主体责任，并明确违反相应规定后应当依据什么法律法规进行处罚。笔者认为从当前时间之紧迫性和耗费人力物力的角度考虑，方案二的可行性更高。当然上述方案仅为笔者的初步设想，具体措施仍有待进一步探讨。

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10.  每日财经报：《钴，真的涨疯了！》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729280567130329518&wfr=spider&for=pc

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