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浅谈党政合署办公改革下被告主体资格问题

    日期:2019-03-08     作者:周伟(上海市律师协会行政法业务研究委员会委员、上海市捷华律师事务所合伙人)

         “党政合署办公改革下被告主体资格问题”,这一主题既是对本轮机构改革的呼应,也是对改革产生的行政诉讼被告主体变化的关注。 本文主要从机构改革之变、被告主体之变两个角度,对这一问题作一浅议,以抛砖引玉、越辩越明。

第一个变是机构改革之变,这是研究这一命题的背景。

本轮机构改革涉及中央和地方两个层面。

从中央层面看,《深化党和国家机构改革方案》将其安排在深化党中央机构改革作为第一部分,可见其重要性。《方案》提出推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,具体安排是组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称;国家公务员局并入中央组织部(对外保留国家公务员局牌子);国家宗教事务局并入中央统战部(对外保留国家宗教事务局牌子);国务院侨务办公室并入中央统战部(对外保留国务院侨务办公室牌子);国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部(加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子),电影管理职责划入中央宣传部(加挂国家电影局牌子)等。

从地方层面看,《深化党和国家机构改革方案》提出统筹设置党政群机构,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。以上海为例,《上海市机构改革方案》明确市委组织部统一管理公务员工作,将市公务员局并入市委组织部。市委宣传部统一管理新闻出版和电影工作,将市新闻出版局(市版权局)并入市委宣传部。市委统战部统一领导民族宗教工作,市民族和宗教事务局归口市委统战部领导。市委统战部统一管理侨务工作,将市政府侨办并入市委统战部。市教育卫生工作党委与市教委合署办公,市科技工作党委与市科委合署办公,市经济信息化工作党委与市经济信息化委合署办公,市金融工作党委与市地方金融监督管理局合署办公,市建设交通工作党委与市住房城乡建设管理委合署办公。

从以上机构改革内容可以看出以下特点:一是在政治上体现加强党的全面领导,二是在形式上包括合并设立和合署办公两种形式,三是在主体上保留了对外的行政机关名义,包括保留牌子、加挂牌子等,这一点尤为重要,既体现了党的领导通过法定形式也就是以行政机关名义对外实施的特点,也为由此产生的行政诉讼被告主体资格提供了依据。

第二个变是被告主体之变,这是研究这一命题的价值。

行政诉讼中的被告主体与行政主体理论相互对应,法院在对被告主体资格进行识别的同时是对行政主体的识别。《行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼被告主体有明确的规定,其一般规则是围绕三个方面进行:第一是“权”,即是否有法律、法规、规章的授权;第二是“名”,即以谁的名义对外作出;第三是“责”,即是否能够独立承担法律责任。抓住这三个核心要素,一般都能确定适格的行政诉讼被告主体。

以这样的标准来看此次机构改革带来的被告主体之变,实际上是万变不离其宗的:

1、从名义上看,本次机构改革无论是中央层面还是地方层面,均保留了对外行使法律、法规、规章所授权力的名义上的行政机关,《方案》也强调要通过法律形式推动改革,对需要调整的事项也将通过法律形式确定。机构改革之后,党政合并设立或者合署办公的机构,对外依法行政的主体应是其保留的行政机关,行政诉讼中应以该行政机关为被告,不能以党的机关为被告。

2、从实质上看,对行政诉讼适格被告主体资格的认定仍遵循上述权、名、责的标准,在《行政诉讼法》及其司法解释列举越来越详尽、明确的情况下,当事人一般能够准确识别适格被告。

3、从补充上看,在司法实践中,法院在受理及审理过程中首先会对被告主体资格进行审查,即便当事人错列被告,法院也会提示,只要根据法院意见及时变更,一般也不会发生被告主体的障碍。

综上所述,党中央对本次机构改革特别是党政合并设立或合署办公改革下被告主体资格问题作出考虑,体现了依法治国原则,《行政诉讼法》及其司法解释也对被告主体资格有明确规定,在此情况下,改革后行政诉讼被告主体资格问题将不会成为一个问题。



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