裘索：生二胎别光顾着开心，公共托育服务体系准备好了吗？|律师参政

来源：律新社微信微信订阅号     日期：2016-01-27     作者：律新社    阅读：9,877次

聚焦上海“两会”，关注律师“声音”！

在上海市政协十二届四次会议上，委员们围绕上海的法治建设和民生问题踊跃发言。其中，有一份关于“二孩”政策配套服务体系的提案特受关注。提案者是上海政协委员、上海锦天城律师事务所高级合伙人裘索律师，她表示，相关调查数据显示，67.5%的0-3岁儿童家庭有入托需求，然而上海的公共托育服务严重不足。随着“全面二孩”和“延迟退休”政策的实施，这种矛盾会越发凸显。构建完备的公共托育服务体系，帮助家庭平衡工作和育儿之间的矛盾，已经成为不容回避、亟待解决的社会议题。

以下为律师政协委员裘索的提案内容，律新社与大家一起分享！

提案内容：

人口是一个国家竞争力的基本要素，维持一定水平的人口持续增长是实现国家可持续发展的根本。据中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》显示，中国目前的总和生育率只有1.4，远低于国际上公认的2.1的世代更替水平。而据上海市卫生和计划生育委员会的统计显示，上海市女性2008-2012年五年平均的总和生育率只有0.91，又显著低于全国水平。

面对这样的现状，党的十八届三中全会上提出了“单独二孩”的政策，然而“单独二孩”政策的实施效果并不尽如人意。截至2014年12月，全国仅不足100万单独夫妇提出再生育申请，与官方每年增加200万人的预计相差甚远。对此，党的十八届五中全会上，正式提出了全面实施一对夫妇可生育两个孩子的“全面二孩”政策。根据2015年国家卫生和计划生育委员会的数据显示，全国范围内希望生育二孩的家庭只有39.6%。而据媒体2015年11月21日关于上海全面放开二胎数据调研显示，上海范围内有生育二孩意愿的目标人群比例不足三成。

“全面二孩”政策的实施对于延缓人口老龄化进程，完善社会人口结构，缩小城乡差距、促进社会和谐以及经济社会发展具有重要意义。然而，人们的生育行为不仅受单一的生育政策的左右，还受到其他因素的影响，其中现行公共托育服务的不足将会成为制约上海生育率增长的重要原因。

在现代社会中，儿童的照料和养育不仅是家庭的责任，也是政府和社会应有的担当。而上海市的托育服务资源基本集中在公办幼儿园和民办幼儿园，除此之外，针对0-3岁儿童的入托服务，课后托管服务、临时托管服务以及寒暑假托管服务则是凤毛麟角。

公共托育服务的严重不足，使得儿童的照料和养育必须由家庭自行承担。对于一般的上海家庭而言，仅凭夫妻单方的收入很难支撑起整个家庭，而在夫妻双方都工作的情况下，孩子出生后由谁来照看则是一个十分棘手的问题。且不说祖父母和外祖父母已不健在或是年事已高无法帮助照看孩子的情况，即使祖父母或外祖父母可以帮助照看，在寸土寸金的上海，一家五六口人需同住在一个屋檐下的话，则居住环境就会略显局促。如若雇佣住家保姆，据统计2014年上海住家保姆的月平均工资为4742元/月，而同年上海城镇居民人均可支配收入却只有3976元/月，对于上有年迈的父母，下有嗷嗷待哺的小儿，收入微薄的普通工薪阶层来说，雇佣住家保姆来帮忙料理家务照看孩子也是不切实际的。根据2015年市妇儿工委办公室委托上海市学前教育研究所开展的“上海0-3岁儿童早教需求、服务指导状况及监督状况”调查，67.5%的0-3岁儿童家庭有入托需求。 

当今，公共托育服务的需求与公共托育服务之间缺位的矛盾，不仅体现在0-3岁儿童的家庭，3-12岁儿童的家庭也存在着同样的问题。上海的幼儿园和小学的放学时间均在下午四点左右，而父母的下班时间则集中在下午五点半到六点之间。孩子放学时间和父母下班时间之间存在着空挡，使得放学后的儿童经常面临无人照顾的情况，寒暑假则更是如此。2014年，市妇儿工委委托上海社科院社会学所开展了“十三五”时期上海儿童发展需求调查，调查显示，被调查儿童中30%以上遭遇过无人照顾。其中，37.8%的儿童曾经有过课后无人照顾的经历，31.2%的儿童遭遇过寒暑假无人照顾的经历，29.4%的儿童遭遇过周末节假日无人照顾的经历，39.1%的儿童遭遇过家里临时有事没人照顾的经历。小学生曾经在课后、寒暑假、节假日、临时有事情况下无人照顾的比例分别是26.3%、20.4%、18.5%和26.6%。随着全面二孩政策和全面延迟退休政策的实施，这种矛盾会变得越发凸显。构建完备的公共托育服务体系，帮助家庭平衡工作和育儿之间的矛盾，成为不容回避且刻不容缓的社会议题。

在低生育率的问题上，其他发达国家也面临着中国同样的问题，日本就是其中的一个例子。2005年日本的生育率下跌到史上最低——1.26，对此日本政府采取了一系列的鼓励生育措施并取得了一定的成效，2011年日本生育率回升到1.39。为了营造一个既能让父母专心工作又能安心生养孩子的社会环境，日本致力于提高婴幼儿保育、教育等方面基础设施的数量和质量。日本针对0-5岁的婴幼儿，设立了种类丰富的保育和教育设施，大致可以分为以下四大类：

（1）保育所。适用于父母双方均需工作的，0-5岁的婴幼儿。

（2）幼稚园。对于可以利用的家庭没有限制，针对3-5岁幼儿开展小学前的启蒙教育。

（3）认定儿童园。认定儿童园是日本政府为了充分利用社会资源，按照教职工的资质、学级安排以及保育和教育内容等方面的标准，对于满足上述标准的现有保育所或是幼稚园进行认定而形成的混合型儿童托育服务设施。其功能介于保育所和幼儿园之间，兼有保育和教育的功能。对于0-2岁婴幼儿和3-5岁幼儿实施不同的入园标准，对于0-2岁婴幼儿，要求父母双方都工作；对于3-5岁的幼儿，则不考虑父母的工作状况。

（4）地域型保育。结合当地的具体情况，针对父母双方均需工作的0-2岁婴幼儿提供灵活的保育服务。地域型保育也包括四种类型：一是5人以下的家庭式保育服务；二是6-19人的小规模、类似家庭式的保育服务；三是父母用人单位内设的保育服务；四是针对生病等需要个别照看的，一对一的上门保育服务。

针对父母的实际工作情况，将保育设施的利用分为，标准利用和短时间利用。标准利用的话，保育设施每天最长提供11个小时的保育服务，短时间利用的话，则每天最长提供8小时的保育服务。保育设施的费用，根据父母的收入水平来进行缴纳，换言之，收入高的父母需要缴纳更多的费用，而低收入的父母则只需缴纳较少的费用。对于有两个或两个以上孩子同时利用保育设施的，在满足一定的条件的前提下，第二个孩子的保育费用减半，第三个孩子则免费。

除此之外，针对小学生放学后无法及时回家的问题，日本主要采取了两方面的措

施：一是充分利用小学的空余教室和儿童馆，为放学后的儿童提供一个安全的活动场所；二是以学校为主体，组织学生放学后参加形式多样的学习、运动以及文化活动。

针对上述问题，结合上海的实际情况以及日本的经验，提出以下意见：

1、出台关于0-12岁儿童的公共托育服务的相关法律。确立以教委为儿童公共托育服务中心的监管主体，明确儿童托育设施的设立条件和安全卫生标准，确保儿童公共托育服务的专项资金。

2、完善针对0-12岁儿童的公共托育服务。新建0-3岁儿童的公共托育设施，根据父母的收入水平制定收费标准，并对有两个孩子的家庭予以减免。让家庭可以就近享有便捷、平价、优质的公共托育服务。最后，加大财政投入，加强上海市保育人才的培养。丰富3-12岁儿童的公共托育服务的内容和形式。针对放学后无法立刻回家的儿童，在幼儿园和小学的现有设施的基础上，提供放学后的托儿服务，并鼓励学校针对这部分儿童开展形式多样的课外活动。除了全日制的托幼机构和学校，应当根据家庭的实际需求，提供形式多样的临时托管、寒暑假以及节假日托管等服务。

3、发挥社区的力量，规范并鼓励社区范围内家庭式的儿童托育服务，并鼓励有条件的用人单位或是在办公密集地区，设立儿童托育设施。整合社会资源，鼓励、引导社会力量有序参与公共托育服务，满足家庭的不同层次的需求。

原文链接：

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