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探索人民调解机制在缓解黄浦医患纠纷工作中的有效途径

    日期:2012-12-12     作者:台盟黄浦区支部

(本论文由医疗卫生业务研究委员会上传并推荐)

      医患纠纷是指医患双方因治疗过程中的各种医疗行为认识不一而形成的各种纷争。医患纠纷引起的冲突,尤其是暴力冲突严重影响了医疗机构的正常就医秩序,造成恶劣的社会影响。因医患纠纷而引发的不安定因素已成为一个不容忽视的社会公共安全问题。
     在相当长的一段时间里,我国医疗纠纷处理方式主要有三种途径,即医患协商自行解决、卫生行政部门调解和人民法院诉讼解决,但三种途径在实际操作中均遇到种种困难。医患双方协商解决,虽然程序简单方便,但因医患双方缺乏信任,很难达成一致,反而容易将矛盾进一步激化;卫生行政部门,因与医院之间的附属关系,患者常常会质疑卫生行政调解的公正性,不愿到卫生行政机关调解;人民法院诉讼解决医疗纠纷作为最正规的解决方法,存在着诉讼成本高、时间长等缺陷。
     在现行医疗纠纷解决方式解决纠纷和化解矛盾乏力的现状下,建立医患纠纷人民调解制度,即第四条绿色通道的设立就显得特别重要。在现有法律制度下,通过保险公司、公安、司法、医学会等部门联合组成的第三方介入,在医患之间建立一个缓冲地带,为双方提供一个公正、中立的沟通协商平台,最大限度地消除不和谐因素,妥善化解医疗纠纷,不仅能让医院避免医闹之苦,也可维护患者利益,这无疑是一种双赢的选择,也是目前非诉讼解决医疗纠纷的最好方式。
一、黄浦区医患纠纷人民调解工作现状
     2011年8月,本市全面开展医患纠纷人民调解工作,并从创新社会管理的高度扎实推进各区县医患纠纷人民调解工作,取得了良好开局和明显成效。成立至今,全市共受理医患纠纷2272余件,调解成功1623件,调解成功率达到71.8%。
     黄浦区医患纠纷人民调解办公室(下称医调办)及其下属的医患纠纷人民调解委员会(下称医调委)自2011年8月29日成立以来,一是通过加大宣传力度,让医患双方了解医患纠纷人民调解工作的内容,特别是让患方知道“有医患纠纷,找人民调解”。二是通过主动上门调解,尤其是患方当事人不愿意到区医调委进行调解时,指派调解员与院方联系主动上门开展调解。三是通过及时现场调解处理,赢得医患双方信任。三大举措,晓之以理、动之以情,从法规和医学两方面明理说法,提高了医患双方对区医调委调解人员的信任,促进了纠纷中的医患双方达成和解,大大提高了区医调委的调解成功率。
     目前,区医调委共受理申请调解医患纠纷140件(不包括黄浦法院委托调解13件、保险公司派驻调解30件),经调解达成人民调解协议书84件,调解成功率达到61.8%。人民调解涉及赔付金额900余万元,履行率100%。
     区医调委还积极开拓案源,引入保险,尝试新的调解机制,以进一步扩大医患纠纷人民调解受益面。区医调办根据中国人寿保险上海市分公司在黄浦区开展保险公司参与人民调解的试点要求,在全市率先引进保险机制,落实工作方案。区医调委设立因输血造成丙肝而引起医患纠纷的专项调解工作室。目前已受理此类纠纷30件,调解成功20件,10件正在调解中。此项工作得到市司法局医调办的认可。
二、黄浦区医患纠纷人民调解工作中存在问题
1. 机制运作瓶颈
     2011年8月,区医调办及其下属的区医调委正式成立。区医调办由区司法局组成,区卫生局配合开展具体工作。一年多来,在各方的共同努力下,逐步形成了整体推进的融合发展格局。然而,区卫生局还有一个医疗事故处理办公室,它与司法局的医调办分属两块,有各自的主管,需要在管理和服务功能上进一步融合,理顺工作机制。同时,区医调委融合性强,在与各相关部门的工作对接过程中,让各职能部门主动打开围墙,资源共享,仍存在一定的困难。因此,区医调办应将区内各项资源进行不断的融合和整合,提高区医调委的综合协调能力。
2. 队伍建设瓶颈
     目前,区医调委有专职调解员四名,两名来自医院,两名来自法院,没有交叉型人员。就医患纠纷调解本身而言,这是一项较为特殊且对专业知识要求较高的工作,其工作人员要求具备医学背景及调解能力。实践也证实,具有医学背景调解员的业务能力明显优于仅有法律背景调解员。区医调委亟需有医学背景人员充实队伍,以进一步提高区医调委的调解能力。然而,待遇问题成了阻碍我区调解员队伍发展的绊脚石。全市医患纠纷调解员的平均聘用工资是3000元,浦东4000元(最高),黄浦2000元(最低)。另外,根据《上海市人民政府关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》(沪政发[2011]30号)的相关规定,办案补贴为500、800、1000元不等,根据各区实际情况给予。浦东,每个案件补贴1000元(最高),静安800元,而黄浦350元(最低)。待遇上的显著差异直接影响了区医调委调解员的工作积极性。
3. 场地配置瓶颈
     《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》(下称《意见》)规定,医调委办公场所应设置办公室、接待室、调解室、档案室等。目前,区医调委向区体育局暂借办公场所,实际办公面积是100m2,设有调解员办公室1间、调解室2间、调解接待室1间,没有独立档案室,相关档案暂存放于办公室。尽管《意见》中未明确规定办公场地规模,而100m2显然限制了区医调委工作的正常开展和进一步发展。目前,浦东区医调委的办公场地是1000m2,闵行800m2,徐汇超过700m2,其它区县至少200m2。因此,区医调办应积极争取区委、区政府的有力支持,加快区医调委的硬件建设,保障区医调委的各项工作稳步发展。
4. 宣传途径瓶颈
     黄浦区域内现有各级医疗机构共74家,其中三甲医院7家,二甲医院3家,医院总量占全市第3位。与其它区域医调委接案情况相比,2012年上半年,浦东225件、徐汇213件,黄浦101件,很明显接案率不高。另一方面,以申请专家咨询为例,2011年下半年,区医调委受理纠纷中无一起申请专家咨询;2012年上半年,有4起申请专家咨询,占医患纠纷受理数4%,且都为患方当事人提出。究其原因,医方可能是由于顾及医院声誉,不愿申请;而患方可能是对申请纠纷调解及相应调解流程不知晓或不熟悉,使其申请相对较少。
5. 司法确认瓶颈
     2011年下半年,受理司法确认申请一起;2012年上半年,司法确认申请5起,占医患纠纷受理数5%。客观上,“撤二建一”后,因受场地、时间等限制,法院办公尚未合一,患方当事人要在原黄浦法院和卢湾法院之间来回奔波,间接造成整个司法确认过程比较复杂,相当一部分患方因此放弃司法确认。主观上,医方对司法确认书所涉内容不满意。人民调解协议书包含“医方不构成医疗事故、患方放弃一切诉权、一次性赔付金额”等内容,涵盖了医患纠纷双方的责权利。而司法确认书只明确赔付金额,使医方感到司法确认只是保护患方利益,影响其申请司法确认的积极性。因此,政府要有意识地增加司法确认的权威性,形成有序合理的鉴定、索赔过程,达到在不影响医患双方利益的情况下,解决医患纠纷。
三、对策与建议
1、立法保障
     2012年5月卫生部、公安部联合 发布 《关于维护医疗机构秩序的通告》。同年8月本市司法局、卫生局、公安局联合 发布 《关于维护本市医疗机构秩序的通告》,明确了“索赔金额超过人民币三万元的医患纠纷,各公立医疗机构不得自行与患方协商解决,医患双方应前往所在区县医调委进行调解”、“医调委应当坚持‘自愿、公正、及时、便民’的原则,主动受理、调解医患纠纷,切实维护医患双方的合法权益”。因此,建议进一步以立法的形式对医疗纠纷人民调解的受案范围、调解委员会的法律地位、人民调解的强制效力及人民调解的工作程序、经费保障等方面作出明确规定,保证医疗纠纷调解的中立性和权威性,真正把医疗纠纷人民调解纳入法治轨道,提高医疗纠纷人民调解员的工作积极性,最大限度的保护当事人的合法权益。
2. 制度建设
     首先,要加强自身建设,建立健全医疗纠纷调解工作的各项规章制度,完善医疗纠纷调解员的准入及资格认定制度、身份保障制度、管理和考核制度等,规范工作流程,使医调委真正做到依法、规范调解。其次,要加强宣传,增强医疗纠纷处理的透明度,将医疗纠纷处理途径及相关制度公示化,提高医患双方对医疗纠纷人民调解工作的认识和理解,引导纠纷当事人尽可能通过调解方式解决纠纷。再者,区司法局与区卫生局、区医调办与区医疗事故处理办公室之间应加强沟通与协作,要有联合意识,形成调解合力。通过定期召开会议,通报工作情况,共同研究和解决工作中的困难和问题。同时,建议区医调委结合黄浦实际情况,成立区-街道-医院人民调解三级网络,充分发挥条块协作的功能。尤其在处理案情较为复杂和重大疑难医患纠纷时,区医调委充分运用网络优势,将矛盾解决于基层。
3. 队伍培育
     要充分考虑医患纠纷调解工作专业性强的特点,兼顾法律和医学专业的双重需求,应加强专业调解员、专家技术咨询平台建设。建议要有效利用社会人力资源,尤其要充分发挥退休医务工作者、法律工作者、公证员和人民调解员的作用,他们有丰富的医疗实践、法律实务乃至调解经验,吸收他们加入医疗纠纷调解队伍,对于迅速提高调解员的业务素质无疑是一个便捷的途径。同时,建立常态的调解员培训制度,加强业务指导与培训,通过定期授课、讲座、研讨等方式,缺法的补法、缺医的补医,使培训经常化和制度化,使调解组织专业化和职业化。还要积极发挥区人大代表、政协委员、社会工作者等作用,逐步建立专兼职相结合的医疗纠纷人民调解员队伍。
4. 财政扶持
     财政部、司法部在2007年联合发布《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》,要求各地政府保障人民调解工作的经费,但政策是否得到落实往往取决于地方政府的实力和重视程度。就目前黄浦医疗纠纷调解工作,无论是工作场所、人员经费,还是调解规模,均已明显落后于本市其它城区。建议政府要加大投入,明确医调办的基本工作经费保障制度,以确保医疗纠纷调解工作的有效运行和调解队伍的健康发展。条件成熟时,还应鼓励医调委通过吸纳社会捐赠、公益赞助等符合国家法律法规规定的渠道筹措工作经费,保证调解工作的正常开展。
5. 保险补偿
     医疗责任保险在我国的发展不尽如人意,如能依托医疗纠纷人民调解机制,充分发挥商业保险的社会保障职能,妥善处理医疗纠纷,必将促进医患关系的良性发展。2012年,区医调委与人保成功地将医疗纠纷调解与保险理赔相结合,迈出了可喜的一步。建议进一步健全和完善医疗责任保险制度,积极探索医疗风险分担及赔偿机制,通过推行医疗执业保险、医疗意外伤害保险等方法,为患方争取更多经济补偿,有效化解医患矛盾。如可以由政府主导,政府、医疗机构、医护人员和患者等依据一定标准共同出资建立医疗意外伤害赔偿基金,由保险公司按商业运作方式设立医疗意外伤害赔偿保险,并将其设为法定保险,强制购买。同时,加强区医调委与卫生行政部门、保险部门的沟通,建立互动合作的长效工作机制,形成医疗纠纷人民调解和保险理赔互为补充、互相促进的良好局面。
     医疗纠纷人民调解工作的成功给我们带来了很多启示,不仅要围绕老百姓最关心、最直接、最现实的问题积极履职,同时随着社会的深入发展,我们要勇于创新,敢于尝试,发挥人民调解所长,为确保社会和谐稳定大局而服务。



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