2007年1至7月，上海市法院系统共有38件行政机关领导出庭应诉案件，比去年同期增长近50％。这38起案件占全市法院一审行政案件同期结案数的3.6％。其中，行政机关败诉4件，占全部行政领导出庭案件数的10.8％。其败诉比率高于全市行政机关的同期平均败诉率。

行政领导出庭应诉，有利于促进依法行政，增进了社会和谐，树立了行政审判的司法权威。

   “领导能够出庭，表明了行政机关对案件的重视，给我一种平等的感觉”——上海市民陆耀东近日因对交警判罚违章不服，将上海浦东交警支队告上法庭。被告方是副支队长李振全出庭应诉，陆耀东因此感觉受到了重视。

7个月，行政领导出庭38次

   2007年1至7月，上海市法院共有38件行政机关领导出庭应诉案件，比去年同期增长近50％，超过了去年全年25件的总量。这38起行政领导出庭的案件占全市法院一审行政案件同期结案数的3.6％。其中，行政机关共败诉4件，占全部行政领导出庭案件数的10.8％。其败诉比率高于全市行政机关的同期平均败诉率。

   闵行、浦东、松江、徐汇、闸北、黄浦等区的行政领导出庭应诉案件数量较多，均已建立起较为成熟的行政首长出庭应诉制度。普陀、杨浦等其他法院正在积极试点、努力尝试。

除了数量增加外，今年行政领导出庭的领域也在不断扩大，涉及行政管理领域和管理层级进一步扩展。除了行政案件中常见的房地产、规划、公安、社保、工商部门领导出庭外，今年还有城管监察、交通执法、人口和计划生育、财政等部门领导出庭应诉，除职能部门外，还出现区政府和镇政府领导出庭。

   行政领导出庭应诉首先是行政服务观念革新、行政管理方式改革、行政权力运作自我调整的要求，其实质是行政机关进一步民主化、科学化、法治化建设的表现。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求，行政机关应当做到积极出庭应诉、答辩，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。

   顺应这一发展趋势，上海法院积极为行政机关领导出庭应诉创造良好的外部条件。从2004年开始，上海市高院在向该市市委、市政府主要领导报送的“年度上海法院行政案件司法审查情况报告”（白皮书）中，连续提出政府部门要重视行政领导出庭应诉工作的司法建议，受到了该市市委、市政府的高度重视，为顺利开展此项工作提供了政策性导向。

2006年5月，松江法院审理一起工伤认定行政案件，松江区劳动和社会保障局局长出庭应诉，高院滕一龙院长、张海棠副院长、上海市人民政府法制办主任、松江区区长以及区属20余位行政领导参加旁听，并在庭审后现场召开“增强法治意识、促进依法行政专题座谈会”，在市高院和市政府的层面达成共识，切实推进了全市行政领导出庭应诉工作的发展。

   今年4月，上海高院宣布在全市推广行政领导出庭应诉工作。在上半年的行政审判工作会议上，上海高院根据全国第五次行政审判工作会议的要求，又进一步提出“要继续鼓励与倡导、肯定与支持行政领导出庭应诉的做法”。

   在2007年6月份上海市的行政案件中，相继有青浦区规划局局长、闵行交通执法大队副队长等行政领导出庭。自今年起正式推广行政机关领导出庭应诉工作以来，上海法院收效显著。

行政领导出庭实现“三赢”

   人民法院推行行政领导出庭应诉工作，是因势而动、因需而为，在现阶段具有重要意义：一是有利于行政领导了解有关行政领域的执法现状和存在问题，改进行政执法方式，促进依法行政，从源头上减少行政争议；二是有利于行政机关工作人员增强工作责任心，增强依法行政意识，提高执法水平，完善执法机制；三是有利于缩小官民距离，理顺群众情绪，增进社会和谐；四是有利于展示行政审判形象，拓展行政审判空间，营造和谐行政审判环境。

   上海高院副院长张海棠对记者说，只要能够进一步切实规范行政领导出庭应诉工作，在诉讼层面上可以起到“三赢”的积极作用：对老百姓而言，能够从心理上得到安慰，特别是那些城市拆迁、社会保障等涉及民生问题的案件，行政领导亲自出庭，能够让人民群众切实感受到政府的关心、重视，也能够让政府官员切身体会到老百姓的生活不易，从而为解决行政争议创造一个气氛融洽的沟通平台；对行政机关而言，行政领导出庭，能够体现政府依法行政的信心和能力，展示行政机关良好的素质和法治形象；对法院而言，行政领导亲自出庭应诉，势必要求法院能够做到精案精审，进一步提高庭审驾驭能力、协调化解行政争议能力。

   在国家法治建设的大背景下，从长远看，行政领导出庭应诉，表明了行政权对司法权的尊重，体现出了法院行政审判工作应有的地位和权威，为行政审判制度的进一步发展和国家司法权威的进一步提升创造了条件。闵行、闸北等区，将行政领导出庭应诉情况直接作为行政机关目标考核的依据之一，并定期对有关情况予以通报，使得行政机关对行政诉讼的应诉工作非常重视。

确立出庭应诉五项原则

   行政领导出庭应诉，也可能存在一些问题，比如，法官在庭审中能否做到对一把手或行政领导的身份忽略不计而保持中立？行政领导出庭会否演变为行政领导的“政治秀”，从而影响到案件的公正判决？原告老百姓会否因为被告行政领导的出现而产生畏惧，从而影响其诉讼活动的正常进行？

   “我们并不主张行政领导案必亲躬，倡导的是一种符合实际的行政领导出庭和专业诉讼代理人出庭相结合的应诉方式，这种方式可以将二者产生的不同效果很好地结合”，上海市高院副院长张海棠介绍说。

   张海棠认为，在当前情况下，并非所有案件都适合行政领导出庭应诉，为了取得良好的法律效果和社会效果，法院会精心挑选一些案情重大、社会普遍关注、具有规范和教育意义的案件，主动邀请或建议被诉行政机关领导出庭应诉。“行政领导出庭是政府有信心和有能力的表现，法院则积极发挥倡导、支持和引导作用，不是在法律之外为政府机关设定义务”。

    上海市的行政领导出庭应诉工作，无论是政府机关还是法院，都是稳扎稳打、逐步推进，是经过浦东新区等部分区县先行试点，取得初步经验后反复实践，在各方的逐步认同和积极参与下发展起来的，其实际效果得到包括原告在内的诉讼各方承认。

   在今年上半年的行政审判工作会议上，上海高院专门提出了行政领导出庭应诉工作的基本原则。

一是要坚持自愿性原则。行政领导出庭，并非法律强制规定的义务，虽然各地行政领导出庭日益增多，但毕竟仍是自发行为，不宜作为一项指标性要求。

二是适当性原则。即不能要求行政机关领导对所有的行政案件都要出庭应诉，这既没有必要，也没有可能。要对案件有所选择，注意适当性。对有普遍教育意义的，社会关注程度高的，能起到规范示范作用的三类案件，可主动邀请或建议行政机关领导出庭应诉。这方面要加强与所在区县有关领导和有关部门的沟通协调，形成有效机制。

三是要坚持实效性原则。即行政领导出庭应当有实际效果，表现在可以由行政领导当庭解释沟通或协调，使原告理解行政行为的法律依据与事实依据；或者当庭承认不足，取得原告的谅解。行政领导出庭的案件，应当积极做协调和解工作，依法通过各种方式，争取原告撤诉。

四是要坚持合法性原则。不应将行政领导出庭作为一种纯粹的宣传手段，脱离解决行政争议的目的而走过场，尤其应当避免为达到宣传效果，不经耐心释法，当庭宣判原告败诉，导致矛盾激化现象的发生。

五是要坚持中立性原则。即不得因行政领导的身份而对被告袒护，纵容，不偏不倚，保持中立。对于行政领导藐视或轻视原告或法院的言行，以及在庭上发表长篇大论等违背诉讼活动特点的言行，应当及时予以制止。法官应避免由于自己的不当言行导致原告的合理怀疑。

   正是由于对行政领导出庭工作的精心布置，在实际工作中切实贯彻上述基本原则和指导性意见，行政领导出庭的案件非但没有出现损害原告利益的情况发生，而且在2006年审理的25件行政领导出庭应诉案件中，行政机关败诉4件，败诉率达16%，远高于行政机关的平均败诉率，张海棠认为，这也能很好地说明法院能够坚持公正审判。

行政与司法的良性互动

   目前，上海许多区、县政府已经专门制定了行政领导出庭的规定，比如闵行区政府于2005年10月就出台了《闵行区行政机关行政诉讼应诉工作规定》，规定明确了行政领导应当出庭的情形、程序等内容，并且规定：“区政府法制办应当根据本规定的要求，开展对本区各行政机关领导干部行政诉讼应诉工作制度执行情况的监督检查和考核。本区各行政机关执行领导干部行政诉讼应诉工作制度的情况纳入单位年度目标责任制公共目标考核范围，区政府法制办根据各行政机关的年末总结及全年制度实际执行情况进行考核，向区政府报告，并由区政府将该制度全年执行情况在全区范围内通报。”闸北区也专门制定了《关于行政机关法定代表人亲自出庭应诉的暂行办法》。

   配合行政机关这类规定的实施，上海各级法院积极筹划，精心准备，以庭前指导、庭后研讨等各种方式为行政领导出庭创造良好的条件。松江等法院定期与行政机关法制部门沟通交流包括行政领导出庭情况在内的区内行政法制建设情况，为行政决策、行政考核提供了许多有益的建议和依据。

   2006年起，杨浦法院也开始尝试行政首长出庭应诉工作，首先通过邀请行政机关领导旁听典型案例开庭，熟悉行政诉讼的特点、庭审程序及被诉案件有无违法情况，增强行政首长对行政诉讼的感性认识；其次，通过司法建议的形式向区政府法制办及行政机关宣传行政首长出庭应诉的作用及意义，取得广泛共识。

2006年4月，时任杨浦区长的蒋卓庆同志来法院调研，在听取法院工作通报的过程中，强调政府必须依法行政，行政首长应出庭诉讼，他表示，凡是法院认为有行政诉讼案件适合行政首长出庭的，可以向区府办公室发函，由区府领导督促涉诉行政机关首长出庭。在区府领导的关心下，杨浦区民政局领导和大桥警署领导出庭应诉，司法与行政的良性互动取得了较好的效果。

行政领导积极参与应诉培训

   培训现任行政领导出庭应诉，浦东新区法院每年均积极参加，认真指导行政机关组织的行政领导出庭应诉培训工作。如浦东新区工商局多年来十分重视行政领导出庭应诉工作，开展了一系列的培训。在该局举办的第一次应诉技能培训班上，多次亲自带头出庭的陆明德局长到会进行动员，浦东法院行政庭吕小萍庭长就浦东新区行政诉讼的基本情况、行政领导带头出庭的意义，以及如何提高应诉技能等方面，配合以正反两方面的大量实际案件进行了生动、实用的授课。

2006年6月，结合该局一起行政诉讼案件的庭审旁听，该局邀请了市工商局法制部门的领导，就全市工商系统近三年行政诉讼案件的特点，出庭应注意的行为规则，以及正在修订中的《工商系统行政诉讼应诉工作规则》等内容进行了讲解。

2007年7月19日，在浦东新区工商局还专门举办了一场模拟法庭，由新区法院行政庭长担任审判长，局系统各执法单位负责人分别担任审判员，原、被告模拟了一场“民告官”的诉讼。整个模拟法庭活动，各业务部门领导和基层执法单位负责人积极参与，认真配合，法官进行了深入细致的讲解，通过模拟法庭，工商局各处、所领导对行政诉讼的应诉工作既有了感性认识，又有了许多理性认识，收到了实实在在的效果。

这种以模拟法庭为代表的由行政法官对行政领导进行专门培训的形式，也是上海法院拓展行政领导出庭应诉工作的新的尝试。

   在行政领导出庭应诉工作的探索中，黄浦法院还将眼光投向了“未来的行政领导”。黄浦法院在报送区政府的政府部门行政诉讼情况调查报告中这样写道：“建议区有关部门加强研究，多渠道、多形式推进建立、健全行政首长了解行政诉讼，把握行政执法，体察民情民意的参与诉讼机制。除了建立常态长效的在职行政首长旁听制度，特别案件的行政首长出庭制度之外，还可以通过区委党校组织每一期中青班干部旁听一次行政案件庭审。”

在“未来的行政领导”中适度地进行行政领导出庭应诉工作的宣传，增强其出庭应诉意识，有利于“未来的行政领导”在上任之前就牢固树立“有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿、违法要追究”的意识，为行政领导出庭应诉工作的进一步开展和长远发展打下坚实牢固的基础。

化解行政争议，做到案结事了

   行政领导出庭应诉并非一种摆设或走过场，其本身也是沟通情况、化解矛盾的一种方式。全市法院注重充分发挥行政领导出庭应诉的效能，通过行政领导出庭应诉的契机，努力化解行政争议，切实做到案结事了。

   上海某区法院审理的一起原告小区居民起诉区物价局核准物业收费的案件，是一起群体性诉讼案件，该案件最终以原告撤诉的结果得以化解，而这与行政领导亲自出庭不无关系。

   在整个诉讼期间，物价局领导亲自出庭应诉，耐心地听取情绪激动的小区居民的意见和建议，了解到了原先作出的具体行政行为确有不妥，在庭后该领导又多次主动和居民进行沟通，对物价局工作中的疏漏开诚布公地予以承认，并表示将自行撤销原先作出的错误的具体行政行为，实事求是地做好和居民的沟通解释工作，最终获得了居民的谅解，居民撤回了对物价局的诉讼，这起群体性矛盾得以化解。

   今年发生在金山区的一则案例十分的耐人寻味。原告上海越隆喷塑有限公司与区教育局、廊下镇教委签订了一份校舍租赁协议，用于发展喷塑生产。协议签订后，原告对校舍进行翻建。之后，被告廊下镇人民政府向原告作出限期拆除通知书，要求原告将翻建房屋限期拆除。原告不服，起诉请求撤销被告所作的限期拆除通知书。

    本案受理之后，金山法院行政庭积极加强沟通。一是加强与区政法委、廊下镇党委的沟通，争取他们对被诉行政机关首长出庭应诉工作的支持。二是加强与原告的沟通，了解纠纷产生的背景，掌握原告真实的诉求，理顺原告情绪。

   在本案审理过程中，金山法院张斌院长、徐翠萍副院长及行政合议庭就本案行政首长出庭的作用和好处在不同层面上做了大量宣传说服工作，帮助行政首长克服出庭的畏惧和丢面子心理。此举也得到了廊下镇党委的大力支持，在多种力量的助推下，廊下镇人民政府最后决定由副镇长张惠娟出庭应诉。

    在审理之前，行政庭法官对本案精心准备，多次进行讨论，开庭前拟定了详尽的庭审提纲。庭审中，一方面注意对双方的诉讼引导，在查清事实的基础上，指明被告具体行政行为不当之处，让被告认识到行政执法的偏差和疏漏之处；另一方面，也注意缓解双方的对立情绪，给原、被告充分的发言时间，在被告对原告不服行政行为的原因明了的基础上，也使原告了解到被告作出具体行政行为的目的，让双方都换位思考了解对方的想法和做法。被告行政领导当庭拍板，表示愿撤销作出的限期拆除通知书，原告被行政领导的真诚态度所感动，当庭撤回了起诉。

    高院培训中心组织全市部分行政法官观摩了案件的庭审，庭后对金山法院行政庭的规范庭审及案件审理效果给予了充分肯定，该案行政领导出庭，扩大了行政审判的影响，取得了良好效果。

   “出庭能够近距离接触百姓，并能提醒我们更好地依法行政”，上海市浦东新区工商行政管理局局长陆明德曾经两次出庭应诉，他觉得“当被告”受益良多。

    “首先，出庭应诉能够使我们认识到工作中的问题和不足；其次，领导出庭使我们和百姓处于平等的地位，可以缩短行政机关和百姓的距离，让百姓感觉得到尊重；第三，通过我出庭，起到示范带头作用，还能强化所有局里干部的依法行政意识。”

   陆明德在自己先行示范之后，还提出要求，发生在该局辖下的处、所的行政案件，该处、所的处长、所长必须出庭。在陆明德之后，浦东新区工商行政管理局已有7名处长、所长出庭应诉。该工商局还不定期在局内组织模拟法庭进行“实战演练”。

    该局南码头工商所副所长陈佳鸣在2006年6月出庭应诉后感触颇深，专门撰文写下感受：“我们应该确立这样一种思维，即行政诉讼是整个行政行为的一个环节，所以，从调查一开始就要做好最终环节在法庭上进行的准备。”

   “行政领导出庭应提倡但不应硬性规定”，华东政法学院教授、行政法专家沈福俊认为，让领导干部出庭应诉，面对活生生的行政案件，能够真切地学法、懂法，促进他们提高依法行政的水平。但我国行政诉讼法规定，行政机关可以委托代理人应诉，行政领导出庭不是法律规定的强制性义务，出台硬性规定，要求领导出庭应诉则不妥当。

   另外，沈福俊还认为，领导出庭应诉能进一步明确法院应有的地位，同时能够让百姓在具体案例中感受到“法律面前人人平等”。