申请实习证 两公律师考核申请 网上投稿 《上海律师》
当前位置: 首页 >> 业务研究 >> 专业论文

投诉举报案件中原告主体资格

    日期:2019-03-08     作者:何芬(上海市律师协会行政法业务研究委员会委员、上海市福隆律师事务所主任)

       从诉讼实践中,投诉举报人的诉权可以说是目前行政诉讼原告资格中讨论最为热烈的问题,尤其是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称新司法解释)出台之后,涉及“投诉”“举报”原告主体资格的第十二条第三项、第五项这两款规定,很值得讨论解读。

       在最高院的解读文本中提及了为何新司法解释第十二条这两款会对投诉人和受害人分别予以规定。这种解读提出,投诉人为保护自身合法权益提出投诉,与受害人请求行政机关保护人身权、财产权而追究加害人法律责任并不相同。受害人与行政机关的处罚决定具有利害关系,但受害人这一概念原则上适用于治安处罚,因为这一概念本来就来自于这一领域。而在其他市场纠纷中行政处罚决定的功能是为了维护社会秩序,被处罚人以外的第三方与行政处罚决定并不当然具有利害关系。投诉人针对行政处罚不具有原告资格,而应当是与投诉处理具有利害关系,比如最为典型的《消费者权益保护法》中的“消费者投诉”。因此,新司法解释才规定为投诉人是对投诉处理具有利害关系,而受害人才是对追究加害人的法律责任具有利害关系。

       《行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定:人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:…(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的…。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》(法释〔2018〕1号)第十二条规定:有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:…(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;…(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的…”。

       从上述规定可见,最高院将投诉人与受害人分别予以了规定,也清晰地说明了两款规定的诉讼对象会存在差异。由此可见,现在投诉举报案件的适用范围确实大大限缩了。

       为进一步更好地理解投诉举报案件中原告的诉讼主体资格问题,以一个最高院的案例【(2017)最高法行申281号行政裁定】说明。

       投诉举报人:梁志斌,2014年12月向山西省人社厅投诉反映太原公司侵害其劳动保障权益问题。2015年1月至4月,山西省人社厅对投诉案件开展调查,于4月22日向太钢公司下达《劳动保障监察责令改正决定书》,5月8日向梁志斌发出《告知书》),将调查结果书面告知梁志斌。梁志斌对《告知书》不服提出复议,后山西省政府维持了《告知书》。梁志斌不服,提起行政诉讼,请求撤销《告知书》中对太钢公司下达的《责令改正决定书》并限期重新作出行政处罚、请求判决确认山西省人社厅对投诉未尽法定查处职责并判决限期履行、请求判决《告知书》中对太钢公司违反劳动法律法规的行为确认合法构成行政侵权行为并作出相应的行政处罚等。

       一审中,太原中院认为:山西省人社厅在接到梁志斌的投诉后即对太钢公司进行调查核实,依法履行了程序上的调查。对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后,对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》,且向投诉人发出《告知书》,并无未依法履责情形,《告知书》合法。因此驳回了梁志斌的诉讼请求。梁志斌不服,提起上诉。

       二审中,山西省高院认为:争议焦点有两个,一是《告知书》和《责令改正决定书》是否合法。二是针对梁志斌的投诉,山西省人社厅是否存在未履行法定职责的情形。山西省人社厅在收到投诉人梁志斌的书面投诉书后,针对梁志斌书面投诉的属于劳动监察范围的请求事项向被投诉人进行了全面调查核实,并将查处情况和结果在《告知书》中对投诉人进行了全面答复和送达。对发现的违法问题下达了《责令改正决定书》并告知投诉人,被投诉人也将整改情况向山西省人社厅进行了反馈。梁志斌认为太钢公司在被处理后仍存在劳动违法情况,其可继续举报并要求处理。因此驳回上诉,维持原判。梁志斌仍不服,向最高院申请再审。

       最高院经审理后认为:投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径,除了维护自身合法权益,对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的劳动保障领域而言,《劳动保障监察条例》分别规定了投诉与举报两种方式。关于投诉,《劳动保障监察条例》第九条第二款规定:“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障行政部门投诉。”其规范目的显然在于保障劳动者自身的合法权益。如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责,劳动者可以依法提起履行职责之诉。关于举报,《劳动保障监察条例》第九条第一款规定:“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为,有权向劳动保障行政部门举报。”举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益,主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据,因此其规范目的在于维护公共利益,而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第十条第三项规定,劳动保障行政部门应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责,但行政机关对于举报所作的处理,包括答复或者不答复,均与举报人自身合法权益没有直接关系,由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。

       本案中,梁志斌向山西省人社厅提出的投诉,既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的“投诉”,又混杂着反映“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”这类与其本人合法权益没有直接关系的一般性“举报”。山西省人社厅对其中“四个方面存在侵害你本人劳动保障权益的行为”进行了调查核实,并向太钢公司下达了《责令改正决定书》,又将调查结果告知了梁志斌,应当属于履行了相应法定职责。梁志斌质疑山西省人社厅对于其投诉反映的“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”,“未审查处理,也未告知投诉人”,要求人民法院判决山西省人社厅履行法定查处职责,就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉,人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。最终,最高院驳回再审申请人梁志斌的再审申请。

       综上,结合这个案例,在诉讼实践中确实可以这样来分析:

       1.公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

       2.对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服,能否提起行政诉讼。通常认为,法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。

       最后,结合日常最容易接触的一些投诉举报来看,对于“自益性”举报,如邻居违章搭建导致自家通风采光受限,向行政机关举报并要求其强制拆除的,由于行政机关对被举报事项的处理结果与自身利益密切相关,举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请,并与履职行为有直接的利害关系,对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理的行为依法可以提起诉讼,要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法,这种情况下的原告主体资格是没有问题的。对于“公益性”举报,如向交警部门报告道路上的交通违章行为、向环保部门举报企业超标排污( 国现仅试点由检察机关行政公益诉讼)等,一般认为举报人与行政机关是否履行查处职责之间仅具有间接的利害关系。因此,对于公益性举报人认为行政机关没有履行查处违法行为的法定职责,向法院提起行政诉讼的,应当认定原告与被诉行政行为之间没有利害关系,裁定不予受理或驳回起诉。



[版权声明] 沪ICP备17030485号-1 

沪公网安备 31010402007129号

技术服务:上海同道信息技术有限公司    电话:400-052-9602

上海市律师协会版权所有 ©2000-2017