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化解社会矛盾渐成风气 律师“参政”的突破
日期：2007-05-08 作者：杨金志 傅丕毅 阅读：3,626次
成为党政领导的“高参”，在政府依法行政中主动参与社会矛盾的化解；但不少时候因行政失当而成为被动应战的“救火队员”在政府购买服务理念的支撑下，近年来一些地区的律师成为政府的“高参”，在依法行政中主动参与社会矛盾的预防、化解，既维护了当事人的合法权益，又维护了社会稳
《瞭望新闻周刊》最近调研表明，面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。
“参政”化解矛盾渐成风气
在上海、浙江等东部发达地区，律师在政府依法行政中以专业法律服务解决社会矛盾纠纷已渐成风气。
在上海，律师参与19个区县政府领导的每周四的信访接待已形成制度。市直属律师事务所的律师志愿团成员每周一、三、五轮流参 加市委、市政府的信访接待，每年平均接待来访市民3000多批7000人次左右。上海市律师协会会长吕红兵说，由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现，妥善处理了大量群体性上访案件和群体性纠纷案件，运用法律化解了纠纷。
近年来，在上海、浙江等地，政府已经普遍聘请律师担任法律顾问。如上海浦东新区成立的由70名资深律师、法学专家组成的法律顾问团，下设涉外经济法律、金融证券、建筑房地产、知识产权、企业改制与资产重组、行政法律、海商海事7个专业组。顾问团的主要职责是：参与新区政府宏观决策合法性和可行性研究；为招商引资、经贸谈判提供法律服务；为新区重大改革方案提供法律意见；协调、化解突发性矛盾纠纷；协助新区领导做好信访接持工作等法律事务。
同时，上海市律师协会组织的“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”、企业改制服务律师志愿团在百姓中都很有口碑，律师服务进社区、律师为职工维权开展得很活跃。
上海市律师协会于2003年组织成立了“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”，152人，目前志愿律师人数已经达到264名。律师们合理引导被拆迁人通过法律途径解决拆迁中遇到的问题和纠纷，维护了被拆迁人的合法权益，取得了很好的社会效应。自志愿团办公室正式对外办公以来，已经接受咨询2000多件；从全市律师行业来看，截至2005年6月底，上海市各律师事务所和法律援助中心共接受动拆迁咨询18000多次，律师代理（含法律援助）动拆迁案件153件，组织案例讨论会6次，办结案件35件。
在律师服务进社区方面，目前上海市区103个街道中的91个街道，和100多个乡镇中的30多个乡镇，与178家律师事务所签约。律师定期定点为社区居民提供法律咨询和服务，内容包括动拆迁纠纷、债务纠纷、遗嘱见证、房屋继承，赡养老人、劳动就业、工伤事故等方面。律师服务进社区，目的是为了让普通百姓“请得到，请得起，信得过律师”，在全社会培养尊重法律、运用法律的良好风气，提高群众的法律维权意识。
今年2月27日，上海市律师协会又推荐21位在劳动法、民法、法律援助等领域的优秀律师，为上海市总工会制定政策提供法律服务，为维护劳动者合法权益的重大、特殊案件提供法律服务。同时，上海市总工会和市律师协会还将共同推进19个区、县和主要局（产业）工会的法律顾问团的建立，促进全市街道、乡镇工会普遍建立起法律顾问聘用制度，逐步建成覆盖全社会的职工维权法律顾问网络。
成为省委书记的座上“高参”
2004年下半年，在农工民主党浙江省委员会委员唐国华的建议下，22名职业律师受聘成为浙江省领导下访的随行人员，和省委书记、省长一起参与处理信访问题。受理群众信访时，律师和省委省政府领导坐在一排，前面还放了律师的牌子。
杭州临安市昌化镇许多农民认为杭徽高速公路（临安段）的土地征用标准过低，多年来向有关部门多次反映和交涉均无结果，省委书记习近平在下访临安市过程中，他们向省委书记面对面地反映。邱雪良是当时省领导下访的随访律师，在接访现场，他就土地征用标准、拆迁安置等问题从法律层面向上访群众逐一进行解答，并回答了有关领导的现场法律咨询。有了律师的法律知识支撑，省委书记当场作出批示，要求临安市依据法律，按标准给上访农民进行补偿。这场多年来的群体性上访活动就此息访。
从2005年开始，浙江省在全省范围内推广“党政领导接待群众来访律师随同制度”，效果良好。例如，在嘉兴市，每月15日为市直属律师参与市长电话接听，接待群众来访，为领导处理涉法信访问题提供法律服务。
出任政府法律顾问、成为地方党政领导“高参”后，一些律师成为“排雷专家”，成功地排除了一些矛盾隐患。
上海市虹口区怡泉浴室于2003年12月3日发生锅炉爆炸，造成七死七伤的重大事故。虹口区司法局指派天一律师事务所主任、区政府法律顾问张善美，为涉嫌擅改锅炉装置的浴室业主、犯罪嫌疑人黄永彬提供法律援助。
同年12月8日，张善美被邀请参加由区政府组织召开的事故处理专项会议。由于浴室无力承担对外赔偿责任，会议上有人提出，先由政府垫资处理善后方案。凭借律师的职业敏感，张善美当即深感此举不妥。张善美说：“面对在场的政府各部门领导，说还是不说我犹豫不决。前后思索几分钟后，本着政治责任感和求真务实的精神，我再也按捺不住。”
她建议，应由事故发生地的怡泉浴室业主向政府借资处理善后事宜，而不是政府主动垫资。垫资虽然是政府出于好心之举，但其实是政府越位，把矛盾往自己身上揽。这是因为：第一，如果是垫资，需要得到所有责任人的认可，而当时无法确定所有的责任人，因此会拖延处理事故赔偿的时间，容易导致受害者及其亲属情绪波动；第二，如果是垫资，责任人有可能以没有得到所有责任人的认可为由而逃避责任；第三，在未确定具体赔偿金额时，赔偿总额不能确定。而采用借款的方式，责任主体明确，可以尽快赔偿到受害人。事故处理完毕后，怡泉浴室可以追诉其他的相关责任人，待收回其他责任人的赔偿金后再归还给政府。这个方案得到虹口区领导的高度重视，区政府最后决定采纳。
接受采访的专家认为，律师做政府“高参”的主要意义在于：监督、提醒、帮助政府依法行政，预防社会矛盾的发生，把不稳定的苗头消灭在萌芽状态。
莫让行政失当影响律师作用
一些律师和群众向《瞭望新闻周刊》反映，在不少地方，政府大多是在与群众的矛盾到了无法调和、坐不到一起时才想到律师；不少矛盾当事人对律师参与政府工作过程的的身份和作用心存疑虑，许多群众依然是“信访不信法”。究其根源主要在于政府制定政策不尽合理，行政方式粗放粗暴，解决问题不够公平公正。
接受采访的有关专家认为，要充分发挥律师等社会中介组织在依法行政中化解社会矛盾的作用，就要在立法、行政的源头全过程多让律师知晓、参与，听取从律师等渠道传达过来的社会意见，解决社会矛盾纠纷时尊重法律而不是领导拍脑袋、暗箱操作。否则，律师化解老矛盾的进程，远远赶不上政府制造新矛盾的速度。
上海诚建成律师事务所主任杨振裕是上海“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”成员。他说：“律师说是为拆迁户提供服务，其实大部分时间是在为动迁人提供服务，让他们做到规范。动迁矛盾的责任主要在拆迁一方，如果能够公开公正公平，能够做到规范，杜绝暗箱操作，矛盾就不会这么多、这么激烈。”
杨振裕举了一个例子：2005年，上海的一个动迁安置基地，在2000多户已经动迁完毕之后，动迁公司给后动迁的142户人家每家加了5万元钱，合同已经生效。先动迁居民到政府上访，要求动迁标准前后一致。这142户人家之后还有2000户，加上先期动迁的2000户，如果每家加5万元，就需要2个亿。
此后，杨振裕协助有关部门做了大量工作。同时，有关部门向142户人家发公开信公开道歉，并免去一位镇党委副书记和2名经办人员的职务。发公开信的时候，找了三家快递公司都不愿意送，只好通过邮局送挂号信，有几十户人家就是不签收。后来，只好发动干部、党员、亲属上门，一家一户做工作。将近两个多月做下来，现在已经有120多户同意把合同还出来，但仍有一些人家不愿交合同。
对于此事，杨振裕深有感触地说：“政府操作一定要规范，前后标准一定要一致！”在这件事里，政府的本意是让这142户人家早点迁走，但是没有考虑到其他大多数先动迁居民的利益，导致行政失误，花了大量精力来亡羊补牢。
不少律师接受采访时反映，如果在城镇房屋拆迁工作中不注意依法行政，律师做多少工作都属亡羊补牢。他们将当前拆迁工作中行政失当和政府支持下的不规范市场行为归纳为三个方面：
一是政策法规不合理，政策衔接性不够。例如，动迁补偿远低于市场价格，原住房面积少的被动迁人难以购置新的产权房。政府制定的动迁标准在实际操作中根本没有用，标准太低，如果严格按标准来一户都拆不掉。此外，新老动迁政策也没有很好地衔接，有的去年实际动迁，今年正式签订动迁协议，但仍沿用去年的标准，引发动拆迁矛盾纠纷。
二是违规操作，态度和作风有问题。有的动迁公司违规操作，未取得动迁许可证或未按照有关法定程序，私自动迁甚至强迁。有的动迁工作人员态度恶劣，打骂被动迁人，群众意见很大。因为许多动迁公司是区属企业，很多当事人把动迁公司的作风不好归结为政府的责任。
三是暗箱操作，补偿不公平。有的动迁公司为了给被拆迁人正式合同以外的补偿，对个案做个别处理。同样的安置情况会出现补偿款的数额有多有少。另外，先动迁居民的补偿款比后动迁的补偿款少的情况较为普遍，造成“钉子户”得益。一旦“内幕”在其他当事人中传播开来，其他群众将迅速反弹，动拆迁矛盾更难解决。
上海“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”办公室正式对外办公以来，被拆迁人前来咨询的很多，但是委托律师和法律援助指派律师的很少。他们大多持观望态度，对志愿团律师的身份定位存在顾虑，担心律师是政府的“御用律师”，担心自己的权利得不到保护。不少当事人反映，通过法律途径得益少，而闹访、上访获得的利益可能多。
为什么造成这样的结果？不少律师反映，由于行政不规范、法规不完善，或者法律救济途径已经穷尽，律师在矛盾激化后很难在提供法律服务上有作为，只好充当政府和群众的调停人，干起了“人民调解员”的工作。
上海中建律师事务所副主任陈午雄律师说：第一，我们一开始设想是为被拆迁人提供法律服务，可是被拆迁人最初根本没想到找律师，好多救济途径都已经走过，找到律师时，矛盾已经错综复杂。第二，如果到法院去打官司，很难找到法律依据，诉讼目标很难实现，结果老百姓不满意，有的认为律师无能还要投诉律师。长此以往，老百姓对律师服务的作用就要打问号，律师自身也提不起志愿服务的热情。第三，律师介入社会矛盾或多或少是受政府之托，即不代表被拆迁人也不代表动迁公司，成了第三方的斡旋者和协调者，身份很奇怪。
上海星韵律所陶兴龙律师说：“很多时候我已经不是一个法律工作者，不是利用法律知识而是借助人生经历解决问题，像一个人民调解员。”
律师“参政”不能成为花架子
浙江省委党校行政管理学教授吴锦良认为，在律师参与政府工作过程中，要警惕两种倾向：一是这项制度有可能成为地方领导的政绩工程，律师成为信访现场、政府会议的“法律花瓶”，只看不用；二是在制度设计上应尽量选拔优秀的律师参与信访、法律顾问工作，防止有些素质不高的律师借“曾和领导一起工作”的名义，在外招揽生意。
建议实行“党政领导接待群众来访律师随同制度”的民主党派人士唐国华说：“现在律师参与信访工作的主要方式是在信访现场接受党政领导或上访群众的咨询，律师参与信访工作的范围还应该进一步扩大，比如和职能部门一起参与重大疑难信访案件的法律论证，对一些符合法律援助条件的信访群众引导其按规定的程序申请法律援助或直接为信访群众提供义务的法律援助。”
接受采访的律师们认为，有效发挥律师在依法行政中化解社会矛盾的作用，至少需要在以下方面着力：
律师要充分掌握信息、全程介入，不要出现矛盾才想到律师。
上海市律师协会副会长徐晓青说，律师要参与高层听证、咨询，政府的预警信息、维权及稳定的信息要及时传递给律师。上海天一律师事务所主任张善美律师在谈到动拆迁服务时说，首先，政府在行政审批、审核的时候就应该引入律师，如规划审批、拆迁许可证办理、安置房落实、资金链审核等，因为许多矛盾在审批的时候就埋下了伏笔。其次，在拆迁补偿环节，评估单位的选择、补偿方案听证、裁决听证都需要在律师指导下进行，而事实上老百姓因为不懂法把许多权利都放弃了。再有，动迁过程中两方面工作都要作，对动迁公司工作要监督，对被拆迁人要进行法律咨询和法律宣传，解释方案，宣传党的政策方针。
要把市场行为和志愿行为结合起来，以市场行为为主，只有这样才能建立律师介入的长效机制。
徐晓青说，要建立政府购买服务与律师市场化运作、律师志愿服务并行机制，要把政府购买服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务结合起来。只有这样，才能解决律师为困难群体、个体提供优质服务的问题，切实解决指定辩护低于委托辩护服务水平的问题。浙江名律师章晓洪办理企业改制案件，每件收费20万元，案子个个成功。
要把诉讼代理和矛盾调解结合起来。
律师参与解决社会矛盾纠纷，不是不能做“老娘舅”，扮演“人民调解员”的角色。但是，律师最擅长的是法律业务，要充分发挥这方面的作用。做到这一点的前提是，政府要树立依法行政的决心，不能让长官意志、行政行为凌驾于法律之上，不能出现“上访不当得益”，法院要依法公开公平公正审判。
相关资料:
章晓洪律师的“化解”案例
浙江省金华汽车运输总公司于2003年进行改制。这家资产3000多万元、职工1000多人的国有独资公司被改制成有限责任公司，国有股份10%，其他股份被管理层、外来投资者和部分中层干部持有。当年3月，改制方案出来，员工认为自己从主人翁变成打工者，甚至要下岗。很快，几百名职工围堵汽车客运中心。金华市有关政府部门领导出面指挥，动用了大量警力才暂时把局面压住，但是问题没得到根本解决。随后，上千名员工罢免了公司董事长，政府部门派驻公司的工作组也几次被轰走。
在矛盾最激烈的时候，金华市交通局找到锦天城律师事务所杭州分所著名律师章晓洪。
“刚开始职工并不信任律师，认为律师站在政府一边。政府开改制大会，员工都起哄，一个复员军人说，要把律师的头砍下来。”章晓洪说。2003年4月份，汽运公司召集400名职工代表开大会，章晓洪去谈改制的必要性以及可能存在的矛盾和问题，还介绍了其他企业的改制情况。
章晓洪说：“当时政府领导也在，我承诺，做这个事情并不是为了赚一点钱，我们是对这个项目服务，不是为了某一个人或某一个集团利益。”律师团提了下一步工作规划，把职工分成5个小组代表，每组有一个律师跟他们交流。
根据职工反映的问题，律师们根据自己的经验设计改制方案。原来的改制方案是有限责任公司，按照公司法规定股东人数不能超过50人，改制方案设计的股东有二三十人。章晓洪说，当初职工最有意见的就是：一般职工没有认购权，全部集中在管理层。这肯定不合理，既不公平，也是对过去工作极大不肯定。律师团的方案将公司性质改为股份有限公司，股东人数没有上限，按照岗位、工作年限等各种因素确定认购的股份金额和比例，所有认购程序和股份全部透明。由此，改制进行了6个月，到2003年12月，股份有限公司顺利成立。
经过新方案改制，原来的国有独资公司一年利润200万，现在的股份有限公司将近1000万。职工基本上都入股了，股东总人数将近1000人，董事长65万股，职工最多几万股，最少也有几千股。原来的方案要有很多人下岗、后来方案没有一人下岗，除了正常的离职退休外也没有非正常退出。章晓洪说，不是下岗人数多了企业就能搞好，关键是处理好利益和积极性，劳动力是生产力。
除金华汽运公司案外，章晓洪还做过浙江海正集团等企业改制案件，大都是在职工情绪激烈的情况下介入，律师设计合理的改制方案后矛盾被化解。做这些案子，章晓洪的收费一般是20万元，相比工作量和服务时间，这样的收费是比较廉价的。
对于律师参与企业改制案件，章晓洪心得有四：第一，要有专业知识，设定比较公平的改制方案。第二，要平衡考虑职工和政府两方面的困难，在设计方案过程中如果安置费过多，政府也没钱，违背法律的方案是批不准的。第三，对程序的透明性、方案的合理合法性要负责。第四，律师要充分做好政府和老百姓的桥梁。
发挥中介组织的独特作用
上海市律师协会副会长徐晓青说，当代社会，包括律师事务所在内的社会中介组织在社会生活中发挥的作用逐渐增大。市场和政府的作用不是万能的，在一些“市场失灵”和“政府失灵”的领域，社会中介组织可以发挥有限但是不可替代的作用，成为社会危机事件处理中的一个参与力量。
社会中介组织的独特作用主要体现在两个方面：一是沟通桥梁，二是平衡机制。徐晓青说，社会中介组织代表一定的利益群体向政府表达要求，而政府也可以通过社会中介组织平衡社会群体的利益，沟通政府与各类利益群体之间的关系，传递政府的各种信息和主张。政府吸纳社会中介组织参与社会治理，不仅可以大幅度降低政府的社会管理成本，更可以构筑社会各方共同参与社会、政治、经济生活的平台。通过沟通，政府可以做出正确的判断和决策。
譬如，律师在接待处理社会纷争时，其目的是切实维护当事人的合法权益，通过诉讼、仲裁或非诉讼的社会可控渠道，在法律框架内予以化解。化解包括三种：第一，消解，即将矛盾消弭于雏形；第二，调解，即调停平息纷争，防止矛盾激化、扩散；第三，和解，对纷争大、积怨深的问题，做细致的劝导、舒缓工作，放下宿怨和对抗之心达成和平谅解。
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