2025年9月18日下午，由上海市法学会农业农村法治研究会、上海市律师协会城市更新（征收）专业委员会与上海中联律师事务所（以下简称上海中联所）联合主办的“城市更新视域下的集体经济组织法律问题研讨会”在上海中联所顺利召开。会议邀请上海大学法学院院长、上海市法学会农业农村法治研究会副会长李凤章，上海大学法学院教授、上海市法学会农业农村法治研究会副会长文学国，华东政法大学法学院副教授刘竞元，市农委农经处工作人员柳铮，上海中联所合伙人成胜男律师，与城更委副主任武顺华、委员刘敏青、张鸽、邹翊等一起，从宅基地、集体建设用地及集体经济组织成员权益三大维度展开深入探讨。共计80余名律师及20余名对集体经济组织法律问题感兴趣的相关行业人员参加了本次研讨会的线下会议，线上共有1660余名观众参加了本次研讨会。 

一、 集体经济组织成员资格认定：多维标准与程序争议 

集体经济组织成员资格是农村土地权益分配的核心依据，也是城市更新补偿安置的关键前提。研讨会中，多位嘉宾从认定标准、程序规范及特殊群体权益保护等维度展开深度探讨。 

（一）成员资格认定的核心要素：政策衔接与综合判断

市农委农经处工作人员柳铮长期从事农村集体经济组织管理实务，他结合《农村集体经济组织法》《上海市农村集体经济组织成员资格认定指导意见》等政策文件，系统阐释成员资格认定的“三维度”逻辑：

户籍维度：户籍是重要参考，但非唯一依据。以上海为例，部分村民因就学、参军等户籍迁出，若仍保留土地承包权或长期参与集体收益分配，仍可能被认定为成员。如浦东某村村民王某，户籍迁出后每年参与集体鱼塘收益分配，法院最终认可其成员资格。

权利义务维度：需审查当事人与集体是否存在稳定权利义务关系，包括是否签订土地承包合同、参与集体资产经营管理、领取集体分红等。柳铮强调，历史资料（如二轮土地承包合同、集体资产改制成员登记册）是认定关键，实务中需通过档案调取、证人证言还原事实。

基本生活保障维度：判断当事人是否以集体土地/资产为基本生活来源。以上海闵行城更区域为例，部分村民虽因征地成为“百万富翁”，但历史上长期依赖集体土地生存，仍需认可其成员资格以保障权益延续性。 

（二）“外嫁女”成员资格争议：程序规范与权益保护的实践困境

城更委委员、上海普世万联律师事务所张鸽律师分享的广州“外嫁女”李某案，是“性别平等与集体自治”冲突的典型样本。李某祖父为原村村民，父母曾拥有祖宅，李某婚后户籍迁至夫家，离婚后又迁回祖宅。征收时，村委会以“外嫁女户籍迁出后再迁入，非原始成员”为由，仅给予其120平方米补偿（本村原始成员可获280平方米）。

举证与裁判逻辑：李某方提交祖宅不动产权属证书、离婚后居住证明、20182023年集体收益分配记录等证据，主张与集体存在稳定权利义务关系；村委会以《村规民约》中“限制外嫁女权益”条款抗辩。法院最终认定：

成员资格需结合《农村集体经济组织法》第11条“户籍、权利义务关系、基本生活保障”综合判断，李某符合条件；

《村规民约》中“限制外嫁女权益”条款因违反《妇女权益保障法》第33条，属无效。

张鸽律师进一步指出，成员大会“双三分之二”表决规则易被滥用为“多数人压迫少数人”的工具。律师实务中需通过“主张条款无效+举证成员资格”双重路径，维护特殊群体权益。 

（三）历史遗留问题的解决：从“征而未补”到协议合规性的法理博弈

城更委委员、上海建纬律师事务所邹翊律师分享的“1999年某村成建制迁移案”，暴露出城更中“协议搬迁”与“法定征收”混同的历史遗留问题。1999年，某村因市政工程整体搬迁，村委会与村民签订《搬迁补偿协议》，约定“集体统一置换土地，村民放弃原宅基地”。后因规划调整，置换土地未落实，原宅基地被征收用于商业开发，补偿款被村集体截留。

争议焦点与裁判解析：

协议性质：因无政府征收主体参与，《搬迁补偿协议》属民事合同，但村集体“以搬迁规避法定征收程序”存在过错；

产权变更效力：村集体未履行置换义务构成根本违约，需赔偿村民信赖利益损失；

补偿款归属：依据《土地管理法实施条例》第32条，补偿款应优先弥补村民损失，村集体仅能主张公共设施部分权益。

邹翊律师建议，历史遗留“协议搬迁”应通过法定征收程序回溯性规范：若符合公共利益，由政府补办征收手续；若属商业开发，认定原协议无效，由过错方承担赔偿责任，保障村民分享土地增值收益。 

二、宅基地法律问题：征收补偿与资格权的制度转型

宅基地是农村集体土地的核心载体，其征收补偿与资格权性质在城更中备受关注，成胜男律师与李凤章院长分别从实务与理论维度解读。 

（一）宅基地征收补偿：应安置人口的认定与举证策略

上海中联律师事务所所成胜男律师以“上海青浦某宅基地征收案”为样本，拆解应安置人口认定的“三维度证据链”：

户籍与身份证据：提交户口本、身份证、1998年土地二轮承包合同，证明当事人户籍与集体土地的原始关联；

权利义务关系证据：收集20102025年集体分红银行流水、村民代表会议签到表，佐证与集体的长期关联；

基本生活保障证据：调取社保缴费记录（基数低、未享城镇住房福利），证明当事人仍依赖农村宅基地保障生活。

法院最终采纳律师意见，认定被征收人王某为应安置人口。成胜男律师总结，实务中需突破“户籍+实际居住”惯性思维，重视历史资料与细微证据（如多年前分红记录、村集体活动签到表）的收集，还原当事人与集体的真实关联。 

（二）宅基地资格权的法理反思与制度革新

上海大学法学院院长、上海市法学会农业农村法治研究会副会长李凤章从法经济学视角，剖析宅基地资格权的“困境与转型”：

1.制度困境

身份权与财产权冲突：宅基地资格权绑定成员身份，导致征收中“数人头”（身份安置）与“数砖头”（财产补偿）的公平性矛盾；

实物分配与资源效率矛盾：“一户一宅”的实物分配模式，造成宅基地闲置与城更需求的脱节（以上海郊区为例，大量宅基地因村民进城而空置，却因身份限制无法市场化流转）。

2.转型路径

资格权货币化：成员资格权从“分配宅基地”转化为“获得货币补偿款”，由集体统一核算，成员自主选择用途。以上海松江试点为例，货币化补偿后，村民可灵活选择城镇购房或参与集体项目；

超标准宅基地有偿使用：对户均宅基地超标的部分，征收有偿使用费（以上海试点为例，超“户均120平方米”部分，按每年每平方米510元征收），既保障基本居住权，又提高土地效率；

宅基地使用权稳定化：明确宅基地使用权不因房屋拆除消灭，允许成员重建或通过租赁、入股参与城更，推动其向“市场化财产权利”转型。 

三、集体建设用地流转与合同效力：风险防范与规范路径

集体建设用地流转是城更中盘活存量土地的关键，但法律风险与制度滞后性突出，刘敏青律师、刘竞元教授、武顺华律师从不同视角探讨。 

（一）私下转让的法律风险：案例透视与监管优化

上海中联所刘敏青律师分享“安徽某村集体土地转让案”，呈现私下流转的全链条风险：2008年，某村将10亩集体建设用地以9万元转让给非本集体成员张某，因无法办审批手续，张某诉请合同无效。法院依《土地管理法》第63条、《民法典》第153条认定合同无效，判令村集体返还9万元，但张某5万元前期投入因“自身过错”未获支持，最终仅收回本金。

制度痛点与建议：

流转渠道缺失：合法流转流程繁琐、名额有限，无法满足市场需求。建议地方政府简化审批，建立“线上交易平台”公开流转信息；

过错认定模糊：合同无效后过错比例缺乏标准。建议法院细化认定规则，对“故意隐瞒流转限制”方加重责任；

监管机制滞后：基层土地部门巡查不足。建议通过卫星遥感、村民举报建立“流转预警机制”。 

（二）合同效力认定的规范逻辑：法律适用与利益衡平

华东政法大学法学院副教授刘竞元从规范解释学角度，梳理集体建设用地转让合同效力的法律适用：

1.  法律依据分层

效力性与管理性强制规定区分：《民法典》第153条中，《土地管理法》第63条“村民会议表决、政府审批”属管理性规定（违反不必然无效）；“耕地保护、生态红线”属效力性规定（违反则无效）。

特别法与一般法衔接：《农村集体经济组织法》与《土地管理法》《民法典》形成特别法与一般法关系，流转需同时满足“成员权益保护”与“用途管制”要求。

2.  合同无效后的利益衡平

以江苏某案例为例：村集体转让土地后增值至283万元，企业主张按增值额赔偿。法院判决村集体按90%过错比例赔偿254.7万元，突破了“缔约过失仅赔实际损失”的规则。刘竞元指出，赔偿应限定在“合同履行后可获利益”，并扣除守约方过错比例，未来需通过司法解释明确“土地增值损失计算标准”。 

（三）超长期合同的法律困境：类型化分析与整改路径

城更委副主任、上海中联律师事务所武顺华律师将“涉集体土地超长期合同”分为三类，结合案例解析风险与整改方案：

类型一：改制企业用地合同

以上海某镇办企业改制案为例，1995年企业与村集体签订《土地使用权转让合同》，约定“土地使用权转让50年”，因违反“工业用地最高出让年限50年”且未办出让手续，合同无效。

整改路径：补办出让手续（补缴出让金、调整期限），或协议解除并补偿企业损失。

类型二：超长期租赁合同

上海某村委会与农业公司签订《土地租赁合同》，约定租期30年（超《民法典》第705条“租期不得超20年”）。

整改路径：协商变更（超过部分无效，已履行部分按原约定），或解除合同并合理补偿企业投入。

类型三：联营企业用地合同

上世纪90年代，村集体与企业签订《联营协议》，以“联营”名义变相转让土地使用权，因未办审批被认定无效。

整改路径：补办审批手续（若符合规划），或清算补偿后收回土地。

武顺华律师强调，超长期合同整改需遵循“尊重历史、保障现实、合法合规”原则，借助律师“全流程法律服务”扫清城更障碍。 

四、焦点研讨：理论与实务的碰撞与共识

研讨会“焦点研讨”环节，李凤章、刘竞元、成胜男、张鸽等嘉宾围绕“集体土地权利与城更的法治协同”对话，形成多项共识与争议： 

（一）宅基地资格权货币化的可行性争议

李凤章（理论派）：货币化是破解“身份绑定”的关键，能盘活土地资源，符合城更“效率与公平”需求。以上海松江试点为例，货币化补偿后村民选择更灵活。

成胜男（实务派）：实践中需警惕“补偿标准不合理”，建议由第三方评估结合土地位置、城更规划定标准，同时赋予村民“货币+实物”选择权。 

（二）集体建设用地合同无效后的损失范围界定

刘竞元（学者）：应将“土地增值损失”纳入赔偿，保护守约方“信赖利益”，遏制出卖方恶意主张无效。

刘敏青（律师）：需区分“自然增值”与“城更增值”，对后者适当降低出卖方赔偿比例，避免责任过重。 

（三）成员资格认定的举证责任分配

张鸽（律师）：村民承担初步举证责任（如户籍、承包合同），集体异议时需承担反驳举证责任（如成员大会决议、村规民约）。

柳铮（行政人员）：基层集体举证能力弱，建议乡镇农经部门建立“成员资格认定档案库”，指导集体举证，同时保障村民举证便利。 

五、总结：城更背景下集体经济组织法治建设的未来方向

本次研讨会清晰呈现了城更视域下集体经济组织法律问题的复杂性与解决路径。未来需从三方面推进法治建设： 

（一）规范层面：加快立法与政策衔接

推动《农村集体经济组织法》配套司法解释出台，细化成员资格、宅基地流转、集体建设用地入市规则；地方结合城更需求制定实施细则（如上海补充城更区域成员认定特殊标准）。 

（二）实务层面：强化律师全流程法律服务

律师应深度参与城更“前期合规审查、中期纠纷调解、后期诉讼代理”，提供“定制化”方案。如集体建设用地流转中，设计“合法流转+风险防控”交易结构；成员资格争议中，通过“证据链构建+条款效力抗辩”维权。 

（三）理论层面：深化城乡融合法治研究

学术与实务部门合作开展“城更中集体土地权利转型”“集体经济组织法人属性”等课题，总结各地经验（如北京“减量发展”、苏州“制度创新”），推动城乡土地制度从“二元分割”向“融合发展”转型。 

本次研讨会通过理论与实务的持续互动，集体经济组织法律问题将逐步实现“规范清晰化、纠纷化解高效化、权益保护平等化”，为城市更新现代化高质量发展筑牢法治根基。 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

供稿：上海律协城市更新（征收）专业委员会

执笔：李维世 上海誓维利律师事务所