政府立法力求程序完善

    日期：2008-04-07     作者：法制日报    阅读：1,073次

     政府立法力求程序完善

2003年以来，抓依法行政一直是政府的一项重大工作。2003年3月，国务院修订《国务院工作规则》时，把坚持依法行政列为国务院当时的三项基本工作准则之一。

“最新版规则，在依法行政中增加了一些新内容。”一位参与过此次《国务院工作规则》修改的专家说。

比如，规定国务院及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力；拟订和制定与群众利益密切相关的法律草案和行政法规，原则上都要公布草案，向社会征求意见；行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善；各部门制定规章和其他规范性文件……涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示国务院；部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。

事实上，自2008年起，除涉及国家秘密、国家安全的外，我国行政法规草案原则上都已经上网公开向社会征求意见。今年以来，已有《城市商业网点条例》等十几个条例，实行网上公开征求意见。“涉及与群众利益密切相关的立法草案，我们还将专门在相关报纸上公开，增加公开形式。”国务院法制办一位官员说。

据介绍，我国立法草案向社会公开征求意见的力度近年来不断加强。仅在2007年，就有科学进步法、职工带薪年休假条例等11部法律、行政法规草案，向社会公开征求意见，得到了社会各界的广泛响应。

“此次国务院工作规则修改，强调政府立法过程的民主参与，强调立法后评估的跟进，强调重要规章及规范性文件的事前审批，这是政府立法追求程序完善的表现。”一位专家评价说。

据悉，自2006年起，国务院法制办已展开行政法规立法后评估试点。立法后评估通俗讲就是“立法回头看”，它区别于执法检查，关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况，为行政法规进行必要的修改、补充或废止提供客观依据。

衡量政府立法质量的高低，最终要看制定的法规能不能解决实际问题，人民群众拥不拥护。而对立法进行后评估，就是检验政府立法质量的一项重要措施。

华东政法大学博士生导师丁伟教授认为，立法后评估的提出，不仅是根据实际情况对立法的再次校正，更是立法工作者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善的过程，需要立法者具有敢于直面矛盾的宽广胸怀。这一自我纠错机制的科学化、常态化，必将在具有立法权的行政机关内部形成检测政府立法的合法性、合理性、针对性、可操作性的“安全阀”。

强力推行行政问责制

实行行政问责是近年来社会呼吁的焦点。记者发现，新规则增加了一条：国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。

据了解，我国的官员问责制启动于2003年“非典”期间。包括当时的卫生部部长和北京市市长两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被问责。“非典”过后，从中央到地方开始加快推进问责制的制度化。2004年2月，在北京市密云踩踏事故和吉林省吉林市中百商厦特大火灾中，又有一批官员因失职而丢官。

2004年4月，国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定：行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。

2004年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》出台。这部全国最早的问责办法，针对部门和区县行政首长履职不力、施政不佳、执行不力、行政不作为、滥用职权等18种情形，规定了取消当年评先评优资格、诫勉、通报批评、书面检查、公开道歉、停职反省、劝其引咎辞职等7种问责形式。

据了解，截至2007年6月，重庆市共实施问责50例，追责领导干部94人，轻则诫勉，重至责令辞职。行政首长问责制实施以来，区长县长们普遍感到压力很大。

重庆市副市长周慕冰说，把行政首长的职务责任量化定型上升到制度层面，有利于依法治权、依法治官。从全国统计数据看，重庆行政机关在行政诉讼中，胜诉率高于全国平均水平两个百分点，同时败诉率低于全国平均水平两个百分点，市民对违法行政行为的投诉和复议申请也呈逐年下降趋势。

在前不久召开的新一届国务院第一次廉政工作会议上，温家宝强调，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。

高度强调廉政自律

“权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生蔓延的重要原因。必须把加强监督制约权力的制度建设摆在突出位置。这是从源头上防治腐败的重要保证。”在新一届国务院第一次廉政工作会议上，温家宝强调，惩治腐败要一手抓制度建设，防患于未然；一手抓查办违法违纪案件，决不手软。

据了解，最新版《国务院工作规则》将有关廉政的内容组成新的一章，成为国务院五大基本工作准则之一。

“尽管新旧版本内容上没有什么大的变化，但最新版规则设专章规定‘加强廉政建设’，提出包括从严治政、严格执行财经纪律、廉洁从政等工作作风方面的要求，无疑强调了加强廉政建设的分量。”刘飞说。

新规则的“纪律和作风”一章，同样反映出国务院新的施政理念。其中的“新面孔”颇为引人注目：

如，第四十九条规定：国务院组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

第五十一条规定：国务院各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向国务院报告。

第五十二条规定：国务院组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

针对一些地方的迎送之风，新规则第五十四条规定，国务院领导同志要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待；不要地方负责人到机场、车站、码头及辖区分界处迎送。

有评论人士认为：政府要真正落实为民服务的宗旨，树立民本位的工作作风，必须本着简朴、简便、效能的原则，减少过重的繁文缛节，减少由此造成的人财物的浪费，这样才能革除包括奢侈浪费等百姓痛恨的作风，拉近和百姓间的距离。新规则明确这一点，说明国务院领导的身体力行，率先垂范。

此外，新规则还严格规定了国务院高级干部的请假和报告程序。新规则最后一条说，国务院组成人员要严格执行请销假制度。副总理、国务委员、秘书长离京出访、出差和休养，应事先报告总理，由国务院办公厅通报国务院其他领导同志。各部门主要负责人离京外出，应事先向国务院办公厅报告，由国务院办公厅向国务院领导同志报告。

根据这一规则，国务院领导同志不能出席国务院全体会议或国务院常务会议，须向总理请假。国务院全体会议其他组成人员或国务院常务会议列席人员请假，由国务院办公厅汇总后向总理报告。

“严格的纪律要求，旨在强调政令统一、畅通。”一些专家认为。

蔡乐渭说，自律要求很有必要。在中国的行政传统之下，素有“上行下效”一说，下级眼睛都盯着上级看，上级做得好了，到位了，下级自然就会加强自律。

刘飞说，严肃高官工作纪律与作风，确实有表率作用。不过，作为政府的内部行为规则，国务院工作规则中比较明确具体地对国务院组成人员作出一些自律性的规定虽经公诸于众，但从其性质上而言毕竟属于内部行政规定，因此不可片面夸大其意义。