2018年3月19日修订的国务院《物业管理条例》（以下简称“《条例》”）（2003年国务院令第379号公布，2007年、2016年、2018年三次修订），作为一部专门规范物业管理活动的行政法规，规定了物业管理的基本概念，以及物业服务企业、业主大会和业主委员会的相关基本制度。为指导和规范物业管理活动提供了法律依据。《条例》的出台，弥补了我国物业管理行政立法的空白，具有重大意义。但是，由于住宅商品化的发展，物业管理逐渐进入千家万户，在实施过程中，物业管理活动出现的问题越来越多，条例的一些规定已经难以满足物业管理发展的需要，例如物业管理收费难问题、业主自治管理问题、车位问题等。

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议全体代表高票通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”），这一备受争议、历时13年、经7稿修订的关于物权的基本制度的法律，旨在“定纷止争、物尽其用”。鉴于彼时物业管理定位偏模糊、相关法律制度相对缺失，立法者在充分认识到这一点的基础上，对物业管理进行了深入的立法工作。特别是《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”，明确业主对专有部分享有所有权，对共有部分享有共有权和共同管理权。此外，业主大会与业委会的运作、车位问题以及“居改非”问题等均在立法中得到了明确的规定。

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）。该法自2021年1月1日起施行。就业主建筑物区分所有权部分而言，《民法典》基本上是在《物权法》“业主的建筑物区分所有权”章的基础上略有修改后予以继受；同时，《民法典》第三编“合同”第二分编“典型合同”中新增第二十四章“物业服务合同”。在过去，《合同法》中并没有单独列出物业服务合同，有关物业服务合同的内容主要规定在国务院制定的《物业管理条例》以及《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件适用法律若干问题的解释》中。具体而言，《民法典》第九百三十七条至第九百五十条对物业服务合同作出了详细的规定，主要包括物业服务合同的定义、内容及形式、前期物业服务合同、部分物业服务的转委托、物业服务人的义务、业主的义务、物业服务合同的解除和终止等。

除了物业管理的上位立法发生较大变化外，《物业管理条例》修订也未能及时跟进，物业行业在《条例》出台后二十余年的发展中也出现了一些新现象和新问题，例如，各城市陆续出现物业管理委员会，业主对公共收益与维修的意识增强，酬金制收费模式也有了一定发展。笔者结合近些物业行业发展的变化、上位法关于物业管理规定的细化，以及物业管理行业中存在的现实问题，对国务院《条例》提出以下立法修改建议：

　  一、条例对物业管理模式的界定仍限于物业服务企业管理，多样化的物业管理模式在行政法规层面无法可依

根据2018年3月19日修订的国务院《条例》第二条的规定，物业管理是指：“业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”这实际上明确了我国目前物业管理的基本模式——由物业服务企业统一管理。按照《民法典》第二百八十四条规定：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理”。这实际上明确了三种物业管理模式，即业主自治管理、物业服务企业管理、专业公司管理（职业经理人）。因此，条例对物业管理的概念应根据《民法典》的规定作相应修订，由原来狭义的物业管理扩展至广义的物业管理。与此同时，现行条例大部分条文均建立在物业服务企业管理基础上，为与上位法保持一致，必须进行修改。例如，《条例》第三十三条规定：“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理”，而根据《民法典》规定的三种物业管理模式，此规定明显与上位法相悖。再如，第六十四条规定：“违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业服务企业可以向人民法院起诉。”这实际上仅规定了单一物业管理模式下的物业服务费收缴问题。

所以，由于现行的条例立法是基于物业服务企业单一管理模式下的，新的条例与《民法典》接轨，必须面对三种物业管理模式下所产生的新的物业管理主体以及新的权利义务进行细化，做出可操作性的规定，这需要对条例大部分的条文进行修改或调整。

二、重构业主自治组织，从公共利益角度考虑业委会成立与运作体系

为更好地发挥基层自治组织与基层党组织的作用，加强对业主委员会及其成员的监督管理，建议将业主委员会的法律定位确立为社会团体法人，参照《社会团体登记管理条例》第六条：

国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。

国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。

法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。

按照上述规定，要求其至地方政府民政部门进行成立、变更和注销登记，并由民政部门和相关业务主管单位依法对其成立和运作实施监督管理，主要监督管理内容包括：

1.成立登记、变更登记、注销登记前的实质审查；

2.实施年度检查；

3.查处违法行为；

4.执行国家规定的财务管理制度，依法进行财务审计；

5.依法进行清算。

如业委会作为自治组织登记为社会团体法人的，民政部门和房屋管理部门即可对其成立和运作实施全流程的监督管理，从设立、到年检、到审计、到注销，在每个环节进行把关，避免业委会成员不具备资格、滥用职权、随意辞职等乱象出现，影响社区的健康运转；业委会法律地位和诉讼地位也能较为顺利地解决，党建引领制度和政府对业委会的有效管控也更容易嵌入到业委会制度中来。

值得注意的是，截至目前，中国内地涵盖的31个省、自治区、直辖市范围内，已有共计14个区域构建了物业管理委员会（简称“物管委”）制度。根据最新数据，国家统计局选定的70个大中型城市中，已有45座城市不同程度上建立了物业管理委员会制度。参照《江苏省物业管理条例》的规定，物管委是指在不具备成立业主委员会的条件，或者具备成立条件但未成立业主委员会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区（村）居民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责的组织。

从物管委制度出台的背景来看，笔者认为主要有两方面原因：其一，部分地区业委会成立困难，或因业主参与度低、无人可选，或因业主内部矛盾突出、人选难定、周期漫长，致使业委会无法正常成立；其二，已成立的业委会运作不规范，存在非善意更换物业服务企业、滥用公共维修资金、侵害小区公共收益等问题，直接导致社区矛盾激增，政府部门需投入大量时间处理。若一个小区无法正常成立业主委员会，或成立后无法正常运作，可在全局层面建议建立更统一的物业管理委员会制度，以便决策和执行小区公共事务。

三、考虑到住宅、办公混同区域的普遍，业委会的组建与物业管理区域的划分与管理应当灵活处理

现行《条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。”这一规定在纯住宅物业管理区域操作时问题不大，因为业主的需求、物业管理的模式基本一致，但对于混合类业态的物业管理区域，如果坚持这一做法，会带来一系列矛盾，例如物业费标准的制定、相对独立的办公楼与住宅部分管理界面的划分、公共区域维修费用的承担等，都会存在很多问题。对于这一点，中国台湾地区的规定可资借鉴：根据中国台湾地区《公寓大厦管理条例》第二十六条规定：“非封闭式之公寓大厦集居社区其地面层为各自独立之数幢建筑物，且区内属住宅与办公、商场混合使用，其办公、商场之出入口各自独立之公寓大厦，各该幢内之办公、商场部分，得就该幢或结合他幢内之办公、商场部分，经其区分所有权人过半数书面同意，及全体区分所有权人会议决议或规约明定下列各款事项后，以该办公、商场部分召开区分所有权人会议，成立管理委员会，并向直辖市、县（市）主管机关报备。一、共用部分、约定共用部分范围之划分。二、共用部分、约定共用部分之修缮、管理、维护范围及管理维护费用之分担方式……”。我国台湾地区实际规定了住宅与非住宅混合的物业小区在明确各共有部分之责任情况下，应当分开成立管理委员会。这与大陆《条例》第九、十条采取“同一物业管理区域成立一个业主大会（并选举产生一个业主委员会）”的框架存在差异。

与《条例》第九条规定相关的《条例》第三十三条的规定“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理”也应当予以调整，当一个大的物业区域根据不同业态划分了各自管理界面并成立各自业主委员会时，再强调一个物业管理区域仅由一家物业服务企业实施管理显然已无实际意义。鉴于目前《条例》的限制，一些混合业态的物业管理区域在操作上已有所突破，即：一个物业管理区域由一家“大物业”进行总体管理，不同业态的办公楼、商场、酒店由不同的物业进行管理，称之为“小物业”；“大小物业”之间管理界面划分清楚，“小物业”在承担部分公区费用后，自行管理其专属“公区”，如办公楼的电梯、消防系统等。

四、小区的公共部位、公共设施、公共设备的产权需要进一步明确，界定公共事业单位在小区的产权与管理权

《民法典》第二百七十四条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”该条系对公共部位、公共设施、公共设备的产权界定。上述规定为原则性规定，涉及到具体操作时仍需细化，否则《民法典》所明确的区分所有权人对共用部位、公共设施、公共设备的管理将难以落实。从物业管理实际需要出发，条例应明确公共场所、公用设施的具体内容。就目前业界反馈来看，应进一步明确市政管理设施与小区公共设施的界限，并具体落实，如排水、供电等设施。为减少公共事业部门的“垄断”倾向，提升市政公共设施管理水平，从公平合理角度出发，笔者认为，公用事业单位使用的公用设施应归其所有，维修与养护亦由其负责。以上海为例，政府提出“供电公司管到灯头、供水公司管到龙头、煤气公司管到灶头”，并要求三年内推行到位。这实际上也要明确产权问题，只有明确了公共事业单位的产权分界线，才能确定各自的维修、养护、管理范围及费用分摊等等。值得注意的是，一些城市（如上海、青岛）已经将供水设施的管理工作由物业公司移交至专业市政管理公司，但由于对这些供水、供电设施的产权规定不清，从全国范围看，推进得并不顺利。

五、强化政府管理和执法进社区条款，物业公司回归其技术性输出的本质

在社区管理中，政府和物业公司之间的职责界限较为模糊，一些本应由政府承担的公共服务和管理工作，意外落在了物业公司的肩上。这不仅导致物业公司负担过重，还可能影响其服务质量和效率。笔者此前就撰文提及，有的地方仅依赖围墙和物业公司，警察、消防、城管就少进甚至不进社区，小区的治安、消防管理、违章管理等事务尽量交由物业承担。然而，放眼世界上基层治理理念成熟的国家地区，无论是美国、新加坡还是中国台湾地区，基层治理中都不存在如此大范围的“行政职能外包给物业”的做法。实践中，我国部分地方政府不仅在上述方面不再介入，甚至还将包括政策宣传、市政管线维护等诸多公共事务也都交由物业公司来处理。这不禁让人疑问，政府退管是否有底线？正如一位物业公司负责人在内部研讨会上所言：“真是奇怪，小区违章的事，政府不管违章者，却管制止违章者的人，还来处罚物业。”尽管将业主比作“贼”的表述略显粗糙，但其中蕴含的道理却十分清晰。

谈到政府管理职责以及物业公司角色定位，就不得不提及《民法典》物业服务合同一章中，关于物业管理责任的立法“似进实退”。《民法典》第九百四十五条规定：“业主装饰装修房屋的，应当事先告知物业服务人，遵守物业服务人提示的合理注意事项，并配合其进行必要的现场检查。”然而，这里存在一个值得深思的问题：如果物业服务合同明确约定物业公司不承担装修管理职责，是否可以？我想，稍有法律常识的人都知道，只要合同约定不违法即可。《民法典》有关物业服务合同一章的规定，并未强制要求将装修管理纳入物业服务中，却又立法将装饰装修管理的义务强加给物业。实践中，例如单一产权的办公楼和商务楼，业主自己或商管公司负责装修管理的情形广泛存在，物业公司并不必然介入其中。换句话说，物业公司可以通过与业主、业主大会的合同约定，只负责小区安保与保洁而不承担额外的管理职责。《民法典》第九百四十五条的规定是将《物业服务合同》的自治约定扩展为必须做到的职责，显然不合理，从条例修正看，应当弱化物业公司的管理职责，强化政府的管理与执法。

由于法律规定存在错位，加之地方执法不到位，导致物业公司承担了过多本不应由其承担的职责。诸如违章搭建、高空抛物、群租治理、垃圾分类、消防管理、禁烟管理、管线维护等职责，本应由政府部门承担，但目前却转嫁给了物业公司，这无疑加重了物业公司的负担，同时也削弱了政府在社区服务和管理中的职能。这种情况也反映出，政府在放权过程中可能存在“该放不放、该管不管”的问题。如果某些城市能够制定并实施“政府社区执法三年行动方案”，而非仅仅开展“物业服务质量提升三年行动方案”，或许能够减少物业行业的诸多矛盾。

从外国物业管理执法看，政府管理与执法角色不可或缺。在美国，若公共道路旁的私家花园未及时养护，政府会派人代为维护，相关费用由产权人承担；在新加坡，若居民在家中唱卡拉OK影响邻居，政府会强制其迁出。由此可见，业主能否遵守业主公约、正确行使权利义务，需要强有力的政府执法作为保障。最后，物业服务本质上属于技术性输出，主要提供传统的“四保”服务。而对于业主的违规、违章行为，其管理职责本应由政府承担。