2021年1月20日，中国人民银行（“人行”）发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（“意见稿”），正式面向社会公开征求意见。从2010年《非金融机构支付服务管理办法》（“《管理办法》”）出台至今，我国第三方支付市场经历了飞速发展的过程，支付技术日新月异，但与此同时，既有的规范体系已逐步落后于行业需求及监管要求，亟待作出更新。为此，意见稿从主体、经营、市场等各方面强化了对非银行支付机构的监管，严格控制其设立与投资人准入，变革其业务经营规则，将给第三方支付行业的发展带来深远影响。对应地，与非银行支付机构相关的投资并购决策、方案等亦将受到较大影响。本文将对意见稿的核心内容进行分析，探讨。

与第三方支付行业的既往规范不同，《非银行支付机构条例》的位阶更高，凸显出了其重要性。可以预见的是，该条例落地后，后续一系列配套规范亦将随之出台。意见稿的主要特点如下：

1.严格控制非银行支付机构的设立、准入。

2.完善非银行支付机构业务规则，包括重新划分支付业务、强调反洗钱反恐怖融资义务、强化个人信息保护等。

3.加强非银行支付机构的监管，包括采取动态监管措施、控制业务规模、强化反垄断监管等。

一、非银行支付机构的设立与准入

（一）先证后照的设立方式

此前，《管理办法》以支付业务为主要着眼点，规定了支付业务的类型及支付业务许可证的申请与许可，在此基础上对支付业务许可证的申请人/被许可人进行监管。而意见稿立足于非银行支付机构本身，规定其从事的业务类型，及其的设立、变更与终止。前述监管逻辑的不同，也意味着意见稿对非银行支付机构的监管力度进一步加强。

具体来看，意见稿对非银行支付机构采取“先证后照”的措施。非银行支付机构的设立需经筹建审批、开业审批、工商登记三个阶段。监管机构批准非银行支付机构开业的，向其颁发开业核准文件及支付业务许可证。

需注意的是，在既有规范体系下，支付业务许可证的有效期为5年，续展需经中国人民银行批准，每次续展5年。而意见稿并未设置支付业务许可证的有效期，更未提及展期事宜。这可能意味着，支付行业发展的新阶段之下，监管机构的监管思路发生了巨大变化。支付业务许可证不再存在续展问题，但并不代表监管力度的放松，我们将在后文进行相应分析。

（二）准入要求

意见稿对非银行支付机构的限制准入亦需引起关注。其明确对投资人采取穿透式监管措施，提出了相应的资质要求，并严格限制投资人的入股资金。核心规定如下：

1.对投资人进行穿透式监管

与《管理办法》不同，意见稿对非银行支付机构投资人的监管范围不再限于直接持股关系，而穿透至实际控制关系，并明确实际控制人是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配非银行支付机构行为的人。据此，通过VIE架构控制非银行支付机构的主体亦属于监管范围。

2.对主要股东、控股股东和实际控制人提出更为严格的准入要求

（1）主要股东和控股股东应当治理结构良好，股权结构和组织架构清晰，股东、最终受益人结构透明；

（2）具有充足的资本实力、较好发展前景的主营业务、稳定的盈利来源以及可持续发展能力；实际控制人为自然人的，应当具有充足的资本实力；

（3）无犯罪记录，最近3年无其他重大违法违规行为或者严重市场失信行为，没有因涉嫌重大违法违规正在被调查或者处于整改期间；

（4）未发生过虚假投资、循环注资非银行支付机构、金融机构和其他从事金融业务机构的行为，或者在投资非银行支付机构、金融机构或者其他从事金融业务机构时，没有提供虚假承诺或者虚假材料的行为。

     其中，尤为需要注意的是，非银行支付机构的上层股权结构需清晰、透明，如存在协议安排等情形的，需予以披露。

此外，意见稿要求主要股东、控股股东和实际控制人没有因涉嫌重大违法违规正在被调查或者处于整改期间，这也对投资人提出了严格要求。例如，2020年底以来，支付行业巨头支付宝的母公司蚂蚁集团数次被监管机构约谈、处罚及立案调查，该等情形是否会导致其不符合非银行支付机构控股股东的准入要求，存在一定的不确定性。

3.对主要股东、控股股东和实际控制人提出禁止性规定，并设置了相应的行政处罚。具体情形包括：

（1）通过特定目的载体或者委托他人持股等方式规避监管。

    此处的“通过特定目的载体”是否包括VIE架构安排，尚存在不确定性，需予以关注。

（2）关联方众多，股权关系复杂、不透明或者存在权属纠纷，恶意开展关联交易，恶意使用关联关系；

     本条规定需引起关注。实践中，如股东股权之上存在层数较多、协议控制等情形，但能如实披露的，应当符合权属透明的要求。但同时，由于前述情形的存在，股东可能被认定“股权关系复杂”，从而引发争议。我们认为，规范层面应明确相应的认定标准，以避免纠纷。

（3）采用滥用市场支配地位等方式开展不正当竞争；

（4）操纵市场、扰乱市场秩序；

（5）成为非银行支付机构的控股股东、实际控制人之日起，3年内转让所持有的非银行支付机构股份；

本条规定对股东转让股权作出的时间限制，亦需引起投资人的关注。

4.对股东入股资金来源提出严格要求

   意见稿要求非银行支付机构的股东应当以其自有资金出资，不得以委托资金、债务资金等非自有资金出资。同时强调，人行及其分支机构将对非银行支付机构主要股东和控股股东的入股资金进行穿透式监管，严格审查入股资金来源、性质与流向。

   根据上述规定，非银行支付机构股权之上不允许存在代持情形，同时，股东以借款向非银行支付机构出资的，亦存在违法风险。实践中，如股东本身不开展经营，不具备充足的资本实力，而依靠关联方等调拨资金的，存在被认定以非自有资金出资的风险。

5.过渡期的要求

根据意见稿的规定，本条例施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在本条例施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由中国人民银行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由中国人民银行吊销其支付业务许可证。

因此，如非银行支付机构股东、实际控制人不符合上述要求的，需在过渡期内达到相应的要求，否则存在暂停业务乃至吊销支付业务许可证的风险。

二、调整业务规则

意见稿对非银行支付机构的业务经营规则进行了完善，尤需关注的如下：

（一）重新划分支付业务

此前，《管理办法》根据交易介质等标准，将支付业务主要划分为三种类型，但在数十年的发展过程中，前述分类已难以适应支付技术的发展需求。对此，意见稿从业务实质出发，将支付业务重新划分为如下两类：

1.储值账户运营

储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。

支付账户是指根据自然人（含个体工商户）真实意愿为其开立的，凭以发起支付指令、用于记录预付交易资金余额、反映交易明细的电子簿记。支付账户业务具体规则由中国人民银行另行规定。

值得注意的是，意见稿对支付账户的规定限于以自然人（含个人工商户）作为开立人，未提及法人，而实践中支付机构为法人开设支付账户的情形普遍存在。后续法人是否被允许开立支付账户，存量账户需如何处理，存在不确定性，仍待进一步明确。

2.支付交易处理

支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。

上述两类规则的具体分类方式和规则将由人行另行制定。

（二）强调反洗钱反恐怖融资义务

近年来，利用非银行支付机构开展洗钱活动/其他违法犯罪活动的情形屡禁不止。对此，意见稿再次强调了非银行支付机构的反洗钱反恐怖融资义务。

一方面，意见稿要求非银行支付机构必须对其用户进行持续的身份识别机制管理。

另一方面，意见稿要求非银行支付机构建立健全支付账户开立、使用、变更和注销等业务管理制度，按照“谁的客户谁负责”的管理原则，承担支付账户合法合规的主体责任，履行尽职调查义务。这也进一步明确了支付机构的审慎注意义务。

（三）强化个人信息保护

大数据时代，个人信息保护成为焦点问题。在此背景之下，意见稿强化了个人信息保护措施，强调非银行支付机构收集、使用用户信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用用户信息的规则，明示收集、使用用户信息的目的、方式和范围，并经用户明示同意。

同时，意见稿还规定，如支付机构未按本条例规定收集、使用与保存用户信息，将面临相应的行政处罚，情节严重的，支付业务许可证将被吊销。这就切实加大了支付机构的违法成本，利于推动支付行业的规范运营。

三、加强监管力度

与旧规相比，意见稿加大了对非银行支付机构的监管力度，具体如下：

（一）采取动态监管措施，提高违法成本

如前文所述，意见稿并未规定支付业务许可证的期限，亦未规定相应的展期问题，但这并不意味着监管力度的放松。我们注意到，意见稿增加了一系列支付机构日常监管规定。支付机构出现风险情形或违法违规情形的，将面临相应的行政处罚或其他监管措施。同时，与《管理办法》等相比，意见稿规定的行政处罚力度大幅提高。其中，意见稿共规定了27种可导致支付业务许可证被吊销的情形。

在上述动态监管思路之下，非银行支付机构取得支付业务许可证后，需持续保持依法依规经营，否则随时可能被采取相应的监管措施，乃至被吊销支付业务许可证。

（二）控制业务规模

意见稿规定，中国人民银行根据审慎监管原则确定注册资本与业务规模的比例要求。其中，“业务规模”的定义何如，尚需进一步明确。非银行支付机构需充分关注监管要求，必要时对业务经营作出调整。

（三）强化反垄断监管

基于当前第三方支付市场的现状，意见稿提出了反垄断监管要求。其从市场支配地位的认定出发，对非银行支付机构采取出不同的监管措施：

1.非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到一定比例时，人行可商国务院反垄断执法机构对其采取预警措施。包括：① 一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；② 两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；③ 三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

2.非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到一定比例时，人行可商请国务院反垄断执法机构对其是否具有市场支配地位进行认定。① 一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；② 两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；③ 三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。符合后两种情形之一，但其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的，无需采取前述措施。这与《<反垄断法>修订草案 （公开征求意见稿）》的相关规定保持了一致。

3.非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

我们注意到，上述条款采取了“非银行支付服务市场”、“全国电子支付市场”的不同表述，其具体范围何如，仍需进一步确定。此外，相关方在实施针对非银行支付机构的投资并购行为前，需对反垄断监管要求予以充分关注。

第三方支付市场发展至今已颇具规模，但同时，第三方支付机构被监管处罚、被不法分子利用支付通道从事违法犯罪活动的情形亦层出不穷。意见稿针对第三方支付行业的痛点，作出重大变革，将引导非银行支付机构进一步规范经营，促进全行业的健康发展。