非金融机构支付业务近年来得到迅猛的发展。据统计，2008年中国电子支付的市场规模为2743亿元，2009年为5766亿元，2010年达到10858亿元，环比增长96%。且根据艾瑞咨询最新发布的数据，2011年一季度中国第三方网上支付市场交易规模达到3650亿元，环比上涨3.2%，同比涨幅达到102.6%。预计到2012年，中国电子支付行业交易规模将超2万亿元。
由于非金融机构支付业务的巨大规模和高速发展，对非金融机构支付业务进行系统、全面的监管就成为政府监管部门的重要课题。作为政府监管体系建设的里程碑式事件，中国人民银行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》（“《办法》”）已于2010年9月1日起开始施行。《办法》初步搭建了人民银行对非金融机构支付业务的监管框架。
本文主要对非金融机构支付业务的监管体系及监管原则进行分析，为非金融机构支付服务市场的健康、有序发展提出一些有益的建议。

一、 非金融机构支付业务的监管主体 

非金融机构支付业务，是指一些和产品所在国家以及国外各大银行签约、并具备一定实力和信誉保障的第三方独立机构提供的交易支持平台。支付宝、财付通等即为公众所熟悉的第三方支付平台。
从上述定义中可以看出，第三方支付涉及三方主体，即银行、交易双方、支付机构，涉及两类法律关系：支付法律关系和商品交易法律关系。
由于非金融机构支付业务主要涉及支付、结算行为，因此，执行中国货币与结算监管任务的中国人民银行应当是对非金融机构支付业务的主要监管机构。
同时，非金融机构支付业务又不是单纯的支付业务，实际上与非金融机构搭建的商品交易平台和商品交易又是密切相关的。因此，与商品交易有关的工商部门也应当为非金融机构支付业务的监管主体之一。特别是在支付服务协议的监管方面，工商部门可以发挥监督公平交易行为的职能。

二、市场准入监管

市场准入制度是从源头上对非金融机构支付业务进行监督和管理。《非金融机构支付服务管理办法》第3条规定：“非金融机构提供支付服务，应当依据本办法规定取得《支付业务许可证》，成为支付机构。支付机构依法接受中国人民银行的监督管理。未经中国人民银行批准，任何非金融机构和个人不得从事或变相从事支付业务。”
《办法》第8条规定了《支付业务许可证》的申请人应当具备的条件：
（一）在中华人民共和国境内依法设立的有限责任公司或股份有限公司，且为非金融机构法人；
（二）有符合《办法》规定的注册资本最低限额；
（三）有符合《办法》规定的出资人；
（四）有5名以上熟悉支付业务的高级管理人员；
（五）有符合要求的反洗钱措施；
（六）有符合要求的支付业务设施；
（七）有健全的组织机构、内部控制制度和风险管理措施；
（八）有符合要求的营业场所和安全保障措施；
（九）申请人及其高级管理人员最近3年内未因利用支付业务实施违法犯罪活动或为违法犯罪活动办理支付业务等受过处罚。
根据《办法》第13条规定：“中国人民银行分支机构依法受理符合要求的各项申请，并将初审意见和申请资料报送中国人民银行。中国人民银行审查批准的，依法颁发《支付业务许可证》，并予以公告。《支付业务许可证》自颁发之日起，有效期5年。支付机构拟于《支付业务许可证》期满后继续从事支付业务的，应当在期满前6个月内向所在地中国人民银行分支机构提出续展申请。中国人民银行准予续展的，每次续展的有效期为5年。”
        《办法》这些条文明确了非金融支付机构的市场准入的实质要求与程序要件。

三、反洗钱监管

由于非金融机构支付业务涉及巨额数量的资金往来，且第三方支付机构通常不能完全控制有关交易的合法性与真实性，因此，非金融机构支付体系非常容易成为不法分子进行洗钱的工具。因此，对非金融机构支付业务进行反洗钱监管势在必行。在反洗钱监管中，应当体现以下原则：
（一）原则性与过渡性相结合
反洗钱是一个系统工程。因为，非法资金宛若流水，总是流往监管水平最低的地方。反洗钱体系任何部分的监管失控，就会导致整个反洗钱体系的失灵。因此，反洗钱体系的系统性要求金融监管机关对金融机构和非金融机构在反洗钱方面奉行同样的标准。此外，从公平竞争的角度来看，非金融机构和金融机构也应当承担同样的反洗钱责任。因此，从长期来看，非金融机构应当执行与金融机构相同或相似的反洗钱标准。
同时，我们也应当看到，非金融机构支付业务是一个新生事物，它本身是市场和金融创新的产物。因此，应当适度给与其创新与发展空间。同时，非金融支付机构在反洗钱方面的经验非常缺乏，也需要逐步适应的过程。因此，我们建议反洗钱监管部门应当给予非金融支付机构一个过渡期，在过渡期内对非金融机构的反洗钱要求适当降低，但过渡期结束后必须适用严格的反洗钱标准和要求。
（二）一般性和具体性相结合
有效的反洗钱措施既有其一般普遍适用的规则，又必须针对不同业务领域有不同的特殊规定。在制定非金融机构支付业务反洗钱监管措施时，监管机关既应当把普遍适用的反洗钱措施运用于非金融支付机构，又必须考虑到非金融机构支付业务的特殊性，制定切合行业特点的反洗钱监管措施。

四、技术监管

非金融机构支付涉及到网络支付、手机支付等技术领域，并与银行支付结算体系相联接，与传统的业务相比，其技术风险比较大，影响面广。因此，监管部门应当统筹考虑对非金融支付机构进行统一的技术风险监管。在技术监管方面，监管机关应当制定与金融机构相同的统一技术标准，明确技术操作规范，要求非金融机构建设符合要求的技术安全基础设施。

五、消费者权益保护

与非金融支付机构发生业务联系的消费者主要在以下方面需要政府监管部门的保护：
（一）客户备付金安全
客户备付金主要存在以下风险：
1.被非金融机构挪用风险。
2.客户备付金被视为非金融机构的财产，被第三方查封、冻结、执行的风险。
中国人民银行的《办法》规定，客户备付金独立于非金融支付机构财产，客户备付金应当独立保管在商业银行的单独账户中。通过商业银行的独立保管行为，有效地防范了非金融支付机构挪用客户备付金的风险和被第三方查封和执行的风险。我们建议，中国人民银行应当强制规定，在非金融机构与商业银行签订的备付金存管协议中，明确规定商业银行对客户备付金使用的监督职责，严禁备付金挪用。此外，在客户与非金融支付机构签署的支付服务协议中，应当明确客户授权非金融支付机构代表其签署备付金存管协议，并向客户共示备付金存管协议的内容。原因是，备付金是客户的财产，支付机构只有得到财产所有人的授权方可进行财产的处置。
《办法》还规定，支付机构的实缴货币资本与客户备付金日均余额的比例，不得低于10%。这些措施有力地保证了客户备付金的安全。
美中不足的是，《办法》仅是一个部门规章，其效力层次较法律、行政法规为低。我们建议在法律上明确客户备付金独立于非金融支付机构财产的规则。
（二）备付金利息的归属问题
备付金沉淀资金是指停留在第三方支付机构账户中的、用于买卖双方待结算交易货款的总和，利息来源于沉淀的备付资金。目前，作为行业中通行的惯例，备付金的利息归属于支付机构。但是，除非在客户与支付机构的支付服务协议中明确规定利息归支付机构所有，否则，备付金的利息应当归属于备付金的主人———客户所有。
若客户与支付机构的协议中规定备付金利息归属支付机构，则支付机构应当与备付金存管银行约定，逐日将每日产生的利息划出备付金账户，否则，容易产生客户资金与支付机构自有财产的混淆。这些应当在备付金存管协议中予以明确。
（三）客户信息安全问题
非金融支付机构在支付服务过程中掌握了大量的客户信息。我们建议监管机构应当以银行保护客户信息的标准要求支付机构保护其客户信息。
（四）支付服务协议的监管
非金融支付机构的支付服务协议属于合同法上的格式条款。监管机构应当对各非金融支付机构的支付服务协议的公平性进行适当的审核，并在时机成熟的时候，出台适用于各类支付活动的支付服务协议制定指引。

六、结论

综上，非金融机构的支付业务有着广阔的发展前景。目前，我国已经初步建立了非金融机构支付业务的监管体系框架，但还需要不断完善具体监管措施，最终建立一个既可以为支付行业的发展提供规范和保障，又能为行业的发展留足创新和发展空间的监管体。