深化公共资源管理改革

来源：瞭望     日期：2011-12-05         阅读：3,333次

设立独立、透明、专业化的公共资源管理部门迫在眉睫

当前，我国公共资源领域的改革推进似有不可逆挡之势。

公共资源领域改革的基本模式是设立“一委一办一中心”：公共资源交易管理委员会是一级党委政府的公共资源交易重大协调议事机构；公共资源交易管理办公室是公共资源交易的管理、监督、指导和协调机构；公共资源交易中心是工程建设招标投标、政府采购、医疗器械药品招标采购、土地使用权出让、产权交易（国有企业、房屋产权、农村集体资本产权、矿产权等）、人力资源、技术产权等方面公共资源项目的具体交易执行场所。

这项改革，顺应和符合“加快形成统一开放竞争有序现代市场体系”、“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”的要求。对于建立全国统一公共资源交易大市场、有效界定和转变政府职能、实现资源交易透明化、健全公共市场经济体系和有效预防腐败，都将起到积极作用。

目前的改革是不是最好的模式，还有待研究和进一步观察。但应该说，这是当前较为适合的改革模式。首先，改革初衷是从综合监督的角度出发，借鉴综合行政审批服务的改革成效，打破各部门分散交易的格局，将所有公共资源配置交易式的项目拢到一个盘子，统一交易规则，使交易透明化和阳光化。更为重要的是，建立统一的公共资源交易平台不严重损害和侵犯相关部门的职能利益，符合各方意愿。改革阻力小，容易推进。

既然是改革，就必然要面对一些困难甚至是棘手的问题。在推进过程中有三点值得注意：

其一，公共资源交易管理问题。理想的管理模式是将各部门相关交易职能归类集中管理，成立新的机构。如财政的政府采购职能，发改的招标投标职能，等等，这牵涉到法律及部门利益，复杂且阻力大。

在做到管理与执行业务相分离，又不介入具体业务操作的基础上，管理职能不与部门职能重叠或虚置，区分好各部门职能的临界点。也可以对各具体公共资源业务的规律性或共性的业务进行提升，总结衍生出一些新的管理职能。如过程管理、电子平台建设管理、供应商市场诚信管理、采购人行为管理等，并且更加注重宏观政策性和整体环境治理及塑造。在改革初期，设置较高的管理职能格局和层次，有利于协调指导甚至“管理”各部门推进改革，也利于从更宏观上整体推进改革思路。

其二，强化或弱化政府采购问题。社会影响重大、唇齿相依的招标投标与政府采购两个条例在法律颁布10年后、在发布修改意见2年后才原则优先通过招标投标条例草案，这是较为罕见的。这表明政府采购与招标投标的矛盾与冲突长期存在。条例出台解决的是招标投标和政府采购的根本利益和细化问题，而不希望产生新的利益冲突点或者有违公共利益。

理论上强大的政府采购，往往受到现实强大的招标投标的强烈冲击。二者的冲突集中反映在代理模式上，是需要政府主导的集中采购还是纯市场化的招标代理的现实选择问题。就政府集中采购机构来说，各方面对其职责界定不清晰，“采管分离”也使其归属不一，集中采购机构面临着业务量锐减或者被兼并、被撤销的境地。事实上，它也从来没得到《政府采购法》赋予的集中采购权的职能地位，也不可能发挥规模采购的根本作用。它需要寻找出路和归宿。在二者的问题短期无法解决的情况下，政府采购与招标投标都将进入公共资源平台交易。政府主导型的采购活动与招标投标的纯市场化行为如何融合，是否会削弱政府采购和集中采购的功能作用？值得思考。

其三，与国际惯例接轨问题。政府采购属于国际惯例，特别是中国在不久的将来可能加入WTO《政府采购协议》，中国政府采购需要在法律、制度、机制、救济渠道等方面和国际接轨。这必然涉及到公共资源交易、政府采购操作、管理职能的法律界定和划分。面临国际统一的公共采购市场局面，任何国外组织或投标供应商就政府采购问题进行质疑或投诉都涉及到法律规制和国际形象问题。

因此，公共资源领域改革必须综合治理，整体推进。不过，从远期来看，公共资源交易发展将面临其归类行业的职业化、法律化和国际化的挑战。而政府采购的职业化、国际化和法律化冲击更甚。单从政府采购职业化看，政府采购师、招标师、合同官、拍卖师等已经出现，符合国际发展方向，采购将和法律、会计、信息技术等专业一样，在公务员分类改革中向公共服务型专业技术类公务员靠拢。分工更专业更精细意味行业更单一，独立性呼吁会更强。当然，现在的整合是在过去基础上的发展，有它的历史意义和价值。现在的整合不代表未来不会分离，未来的专业化分离也不是否定现在的整合，它是新的历史条件下的现实选择。□文/黄冬如（中国经济体制改革研究会理事、财政部财政科学研究所博士后）