国有资产立法，五大焦点有待厘清

    日期：2008-06-30     作者：检察日报    阅读：1,530次

     ２００８年６月２４日， 国有资产法草案 http://npc.people.com.cn/GB/7432967.html 二次审议稿提交十一届全国人大常委会第三次会议审议，从总体上看，常委会组成人员认为该草案体现了国家对国有资产管理体制改革的大方向和整体思路，“条理清楚，越改越成熟”。

据悉，这部被称为在中国法律体系中起支架作用的法律，共有９章７５条，对国家出资企业、国有资本经营预算、国有资产监督等内容作出了详细规定。由于该法涉及各方面利益的调整，问题复杂，立法之旅颇多波折——其起草工作最早启动于１９９３年，历时１４年后终于２００７年１２月２３日提交十届全国人大常委会第三十一次会议一审。半年后，在广泛征求各方意见的基础上二审稿出笼。

适用范围如何界定，国有独资公司的董事长和总经理能否一人兼任，国资流失该如何追究责任……，在二次审议过程中，这些无法回避的立法难点立即引起了人们广泛关注。

焦点一：适用范围应否再做调整

与一审稿相比，二审稿变化最引人瞩目的是法律名称的改变，“从国有资产法草案”更名为“企业国有资产法草案”，是否该改、如何改，成为常委会组成人员争议的首个焦点。

陈佳贵、吴晓灵、林强、杨岳等委员、杨伟程代表认为，“企业国有资产法”这个名称，与草案的内容十分吻合，针对性也更强。从国有资产的概念来看，其涵盖面很宽，既包括经营性国有资产，也包括资源性国有资产、行政事业型国有资产。但是从目前的条件来看，想要制定一部囊括所有国有资产的法律非常困难。因此这次将法律调整的范围界定在经营性的国有资产，是必要的和正确的，有利于解决集中的、突出的问题。

“我同意对法律名称作出修改，但是改为经营性国有资产法更准确”。倪岳峰委员认为“企业国有资产法”这个名称，主要是从市场经济主体的角度进行考虑，如果改为“经营性国有资产法”，更有利于从资产的角度对国有资产的安全和保值增值进一步规范，同时也能把行政部门和事业单位的经营性国有资产纳入到调整范围。汪光焘委员则建议将草案名称改为“企业国有资产监管法”，突出其立法目的。

“对法律适用的范围作这样的处理不成熟，不合适”， 任茂东委员直言不讳，明确表示反对。他说，国有资产法是一部针对我国巨大的国有资产保护的基本法律，其适用范围应该是大部分国有资产，金融机构不能排除在外，重要金融资产只用行政法规规范是不妥的。

丛斌委员，吴自祥、张崇慧、周联清和郑日强代表是这一观点的坚定支持者，他们认为该法不仅应该包含经营性国有资产，还应该包含行政事业性资产和国家已授权的专营资产，例如烟草、新闻出版、邮政、金融、铁路等。如果法律仅对占全部国有资产的７０％经营性国有资产作出规范，容易给人产生错觉，可能会觉得另外３０％的其他国有资产，比如说事业单位国有资产，不属于国有资产，或者使人产生其他国有资产监管已经比较完善的感觉，默认当中存在的问题。

焦点二：董事长总经理一人兼任，这样的口子能不能开

董事长与总经理能否一人兼任？与一审稿 “不得兼任”强硬的口气相比，二审稿的表述“留有余地”，草案第二十四条规定：“未经履行出资人职责的机构或者股东会、股东大会同意，国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的董事长不得兼任经理”。

对这一改动，姚建年委员很不赞成，“近年来国有企业发生很多问题的原因就是董事长兼任总经理。从着眼长远、更有效地管理国有企业的角度考虑，还应该把这一条改回原来的规定，即不得由同一人担任董事长、总经理。”

郑申侠委员也表示，存在的不一定是合理的，“不能因为存在一人兼任两职的事实，法律上就予以认可。如果说这样做对保护国有资产有利，不兼任的也让他兼任。如果没有利，那么法律上就应该两利相权取其重，两害相权取其轻。”

有些委员认为，对于一些中小型企业，董事长兼任总经理的情形不少，法律条文不宜“一刀切”。虞云耀等委员提出了一个折衷的方案，建议把第二十四条第二款修改一下，先讲“国有独资公司、国有控股公司董事长不得兼任经理”，然后再讲“特殊情况下，需要兼任的应该经履行出资人职责的机构或者股东会、股东大会同意”。

焦点三：国有资产转让，转让环节是否该加以细化

国有资产转让一环，是最容易导致国资流失的环节，也是最让常委会委员担心的问题。

尹成杰委员忧心地说，近些年来，在国有资产转让方面发生的一些案例提醒我们，在国有资产转让这一环节还缺乏严格的监管规定，“建议再增加一条，明确规定什么样的资产可以转让，什么情况下可以进行转让。在决定国有资产转让、以及确定转让价格等重大问题上，应明确规定要由上一级政府批准。对国有资产向境外的转让，也要作出严格的规定。有些国有资产向境外转让，不能说它没有危害国家安全和公共利益就可以转让，因为有些企业从当时看不存在这个问题，但从长远发展看可能存在这个问题”。

南振中委员注意到，草案第七十条第三款只规定了“不得违反法律规定将企业财产低价转让、低价折股”。其实，从实践层面来看，在企业改制、财产转让过程中，侵吞国有资产的手段很多，除了“低价转让、低价折股”，还有“高价转让、高价折股”等行为，第三款这样修改更为妥当：“在企业改制、财产转让等过程中，违反法律、行政法规和公平交易规则，以不合理的价格将企业财产转让或折股的”。

焦点四：国有资产管理如何，国民能否监管

从词义上看，国有资产的意思是全民共有的资产，人民是国有资产的主人，国有资产管理得怎么样，是否增值、是否流失，它的主人都有权过问、监管。但是，国民的这种权利能落到实处么？

南振中委员对现有规定仔细推敲，发现在人大监督环节还应突出质询的作用。他说，“由于国有资产属于国家所有，人民代表大会作为国有资产的委托人和监管者，其常委会组成人员有权对国有资产监督管理情况、人民政府代表国家

履行出资人职责的情况提出质询案”，这一点有必要在法条中点出规定。

为了保障社会公众对国家出资企业进行有效监督，防止和减少国有资产的流失，他还建议国家出资企业有必要参照上市公司的做法，建立重大信息公开制度，即“国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况；国家出资企业应当建立健全信息披露制度，接受社会公众的监督”。对于国家出资企业的董事、监事、高级管理人员存在侵占、挪用企业资产，收受贿赂等行为的，应当承担赔偿损失的责任，不正当所得应当返还。

“每年两会期间，还应该增加听取一个专项报告，同听取中央财政计划执行情况的报告那样，听取并审议国务院关于国有资产保值增值情况的报告。”程恩富代表现主张，对国有资产的管理情况就应当拿到人代会上，接受代表的监督。地方政府也应该照此办理。

乔传秀委员、马福海委员、周联清代表说，国有企业的职工也应发挥监督的作用，在国有企业重组改制重大事项履行监督程序时，草案规定对于企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，“应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会、职工大会或者其他形式听取职工的意见和建议，接受职工的监督。”但是这条规定还不彻底，建议将“或者其他形式”删除。理由是：征求职工意见，其法定的形式是职工代表大会或者是职工大会，而不能采取其他形式。如果草案规定留有这个尾巴，很容易给企业提供规避职工代表大会和职工大会听取意见这一途径。

焦点五：法律责任应否溯及既往

对于侵害国有资产者，该法针对不同的情形，用８个条款作出了不同的处罚规定。追责部分似乎规定得已经十分严密，但是在常委会组成人员眼里，还有许多情形不可忽视。

倪岳峰委员和吕薇委员提出，草案第七十一规定：“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效”，这个无效应该通过什么程序来宣布，草案应作出说明。给国有资产造成损失的，也不能因一句无效而不了了之，草案还应当规定追偿机制，两位委员建议在该条后面加上一句话，“造成损失的，承担赔偿责任。”

梁维特代表对第七十一条也提出了质疑：从表面上看，该条规定好像是保护了国有资产，防止国有资产流失，但事实上，还是有一些问题。因为对串通行为和违规行为的发现，通常不在交易之前，也不是在交易过程中，而是在资产转移之后的较长时间才被发现。如果买家是国内或海外上市公司，有关资产注入后，当股票升了，而犯规当事人已经把股票卖掉了，等到事后发现问题，我们再宣布有关交易行为无效，损失的就是无辜的市民，他们的投资权益怎么保障？还有相关的国际法律诉讼问题，又该如何考虑？

李连宁委员也提醒道，这部法律将来如果通过后，“对那些已经流失的国有资产能否起到亡羊补牢的作用？考虑到前一阶段国有资产流失的情况，能不能在本法增加一条回溯的条款，就是对九十年代以来，国企改制高潮期间造成的国有资产流失，造成重大社会影响的，又有群众检举、控告的，应该对一些重大国有资产流失案件重新进行核查，否则这部法通过以后，我们就只能眼睁睁地看着国有资产流失以后无所作为。”