市人大代表：住房公人积金的增值收益到底属于谁

    日期：2008-02-02     作者：记者　王霄岩　刘海见习记者　赵颖彦    阅读：4,354次

 说到住房公积金，上海市民对它的关注热度几乎不亚于社保、医保基金。
据《住房公积金管理条例》规定，住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人帐户内的住房公积金。
除此之外，住房公积金还被用在了何处呢？
“用公积金增值收益部分来建设或购买廉租房，我以为这样的做法欠妥。因为公积金是我们自己的钱，怎么可以不经过我们的同意就把它用之于廉租房的建设和购买呢？”最近一段时期以来，本报不断接到读者的来信来电，反映的都是同一个问题。
在市十三届人大一次会议会场，记者把读者的疑惑“抛给”了出席会议的几位市人大代表，想请他们为读者解疑释惑。他们对记者说：“公积金是老百姓个人的钱，所以老百姓有权利知道这些钱谁在管理，又将如何使用。”
“百姓对公积金管理和使用的关注度正在不断提高，这是一种可喜现象，这意味着百姓法制意识和主人翁意识的增强。”
“百姓是公积金的主人，政府职能部门应当树立一个理念，要为百姓管好公积金，使用好公积金。”
说起百姓的“贴身钱”公积金，几位市人大代表在接受本报记者采访时，不约而同表达了上述观点。

住房公积金是老百姓自己的钱

“什么是公积金？公积金的性质是什么？权属又是什么？这是必须搞清楚的一个关键问题。”徐晓青代表在接受记者采访时表示。
徐晓青说，无论是国务院的规定，抑或是上海的《公积金管理若干规定》，都明确：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的具有保障性与互助性的长期住房储金。
而何谓住房储金？徐晓青代表解释说，住房储金具有两个特征：一是积累性，即住房公积金虽然是职工工资的组成部分，但不以现金形式发放，必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理；二是专用性，住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租。
“‘职工缴存的住房公积金和职工所在单位缴存的住房公积金，属于职工个人住房储金，归职工个人所有。’从中我们可以看出，住房公积金具有非常明确的两点性质：一是所有权归缴纳公积金的工薪阶层（广大职工）个人所有，二是它是一种保障性与互助性基金。”徐晓青强调，“公积金不是财政拨款，更不是慈善救助，说穿了它是百姓的钱，百姓是它的主人。”
徐晓青认为，公积金的权利本源是广大的民众。权利本源这个群体现在对公积金的管理和使用的关注，实际上是权利意识的觉醒和权利意识的行使。
他认为，公积金管理部门根据法律的规定行使管理权，那就应该向权利本源负责，有关部门对于这些钱款的使用、管理、存在的问题，或者是一些重大的打算，比如用住房公积金增值收益部分购买廉租房，理所当然应该向权利本源告知——比如，调整用途、扩大用途，都要向权利本源征求意见。
由此，他认为，对于很多百姓反映的住房公积金增值部分是否可用于购买廉租房，这种讨论就有了深远意义。

公积金的增值收益也应归个人所有

厉明代表在接受记者采访时指出，“虽然国务院颁布的《住房公积金管理条例》明确，住房公积金增值部分可以用作建设廉租房的补充资金，但是该规定的主体问题让人产生疑惑：因为《条例》第3条明确规定，公积金的钱属于个人所有，哪怕是单位缴纳的那一部分，也属于个人所有。既然权属问题已经明确，那么公积金的增值收益为何就不归个人了呢？”
厉明代表质疑道：“《条例》里规定住房公积金增值部分可以‘用于建设廉租房补充积金’，但却没有说明个人使用公积金时是否应该包括公积金的增值部分。如果应该包括，那增值部分购买廉租房的租金为什么没有给个人？如果不包括，那理由又是什么？”
厉明代表还认为，没有“公积金”本身，那么也就不存在所谓的“增值收益”。“公积金的用途是修房建房或是交房租，但公积金增值部分却被用来购买廉租房，这显然不合理。”
记者拨打住房公积金查询热线后获知，公积金的增值收益有三大来源，最主要的是发放个人住房抵押贷款的利息收入；其次是在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，购买国债的增值部分；此外，住房公积金在银行开设专户也有利息。
那么，这些增值收益是如何分配的呢？徐晓青代表表示，根据国务院1999年发布、2002年修订的《条例》相关规定，“住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。”其中，60％用于贷款风险准备金，剩下的40％用于住房公积金管理中心的管理费用和城市廉租住房建设，分配方案必须经过公积金管委会审议。
厉明代表认为，必须分析带来这部分增值收益资金的性质。根据《条例》中的规定，住房公积金的性质是互助性和保障性资金，其所有权应该归缴纳住房公积金的职工个人所有。也就是说，增值收益部分在扣除了各项管理费用后，按照缴纳额度，应分配给缴纳住房公积金的广大职工。“如果这个收益由管理部门对这部分款项进行支配或者行使所有权，这在法理上是行不通的。”厉明认为。

“增值收益购买廉租房”做法与上位法相悖

按照厉明的观点，“法理不通”究竟体现在何处？厉明表示，虽然国务院颁布了《条例》，但它却与上位法《民法通则》中关于财产权属的规定相悖。用住房公积金增值收益部分购买廉租房的做法，即使有《条例》作法律依据，但当它与《民法通则》冲突时，按照法律惯例还是应以《民法通则》为准。
厉明认为，住房公积金是“老百姓集资的互助性基金。”厉明说，“这说明住房公积金是社会保障制度中的一种，这种性质就决定其钱款在使用的时候，应该通过人大制定规则。如果没有这个规则，动用的就是没有经过授权的钱，这是不合法的。”
对于《条例》中“住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”的规定，厉明认为“购买廉租房的资金应该由公共财政来支出。即便增值部分取得了授权，用于购买廉租房，那么廉租房的租金，也应该归缴纳住房公积金的广大职工所有。”
与上位法相悖的法律，是否应该继续实行下去？
上海政法学院教授倪正茂代表认为，《条例》明确规定，住房公积金属个人所有，所以当法律上没有改变公积金用途时，任何单位和个人都不能改变它的用途。除非有新的法律法规作出相关的更改，政府才能依法实行新的法律规定。“但是，就算有了新的法律规定，新法实施前与实施后也要有明确的界限。对于住房公积金而言，当法律变更了它的用途，那法律更改前的那部分增值收益，还是不能用作购买廉租房的补充资金的。”
说起《条例》的修订，倪正茂第一反应是：“是否经历过听证？”答案显然是否定的。“如果法规进行了错误的修订，那就必须再次修正。”他表示。

解决群众住房困难不能让百姓买单

采访中，几乎所有的代表都异口同声表示，“为群众解决住房困难是政府的首责”。“国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出，廉租房的保证资金有一块出自于住房公积金，增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。这不禁让人疑惑，解决城市低收入家庭住房困难是谁的责任？”厉明和徐晓青代表问。
两位代表接着说：“如果按照公积金互助性的特点，对尚未解决住房的职工来说，买房时不但可用自己缴存的住房公积金，而且可以使用贷款的形式，也可以使用其他职工缴存的住房公积金；对已经解决住房的职工来说，必须继续履行缴纳住房公积金的义务，帮助其他职工解决住房问题，承担互助义务。这样分析，把住房公积金的增值部分用于廉租房的购买就不能算互助。因为，廉租房的购房款应为财政拨款，而不是让老百姓买单。”
徐晓青表示：“需要明确，住房公积金增值收益不是财政拨款，财政拨款应由国家投入，住房公积金增值收益应该属于个人。解决特殊群体的住房困难是全社会的责任，但首责是政府。”

不能因为动机良好而不注重过程

采访中，代表们均表示，把住房公积金增值收益用于购买廉租房的出发点是解决城市低收入家庭住房困难，加快完善廉租住房制度。
徐晓青认为，公积金的使用之所以引起大家的关注，实际上是由社保基金案引发的。如果提前告知住房公积金增值收益将用来购买廉租房，大家也会理解，“关键是要把好事做好、做实、做规范。”任何事情，不能因为出发点好就忽略了必须的程序。而且这已不仅是程序问题，而是实体问题了。
徐晓青表示，“我们不会去评判住房公积金增值部分用于购买廉租房这一行为的合法性”，但他重申，“不能因为动机纯正就忽视了本源与派生之间的关系。”
厉明也表示，购买廉租房实质是政府的投资行为，“虽然政府在做好事，但既然是投资，那收益就要归投资人。”

公积金监管需设预警体系

民革上海市委：加强外部监督，信息公开透明，定期重点审计
住房公积金是所有参加公积金缴存职工的共同基金，不是政府财政资金，政府不能随便挪用。住房公积金的所有权仅属于缴存者个人，包括其增值收益在内的所有资金，应合理计入每一个缴存者的个人账户。
民革上海市委集体向市政协十一届一次会议递交提案，认为对公积金应加强监管，并建立全面信息公开制度，定期向公众公布信息；定期进行重点审计，以防止管理机构违规、违法运作资金及挤占挪用资金。而市总工会在递交的提案中也指出，应设立住房公积金咨询、举报热线。

本市住房公积金制度还需改革

住房公积金是一项单位和职工共同参与的强制性住房储金制度，其保障性体现在长期积累的住房储金能不断增强自我保障能力，以及住房公积金管理机构向住房公积金缴存者提供政策性住房低息贷款的购房融资两方面。
因此，如何管理和监督好公积金，是老百姓关注的焦点。
上海作为全国最早建立公积金制度的城市，于1992年5月率先发放全国第一笔住房公积金个人贷款。据悉，目前上海公积金缴存总额占全国的十分之一，贷款总额占全国的七分之一。
随着社会发展，住房公积金制度正从创始之初的以住房建设融资为主的储金制，逐步向全社会的城镇住房消费保障制转变。
民革上海市委认为：“从目前的情况来看，本市住房公积金制度在管理制度、运行机制、适用范围等方面需要作进一步改革，以适应这一转变，保证‘居者有其屋’，实现住房公积金制度保障城镇居民住房消费的目标。”

应加强外部监督建立完整预警体系

“改变现行住房公积金管理中心既非政府机构亦非金融机构的状态，确立其政策性金融机构的地位。”民革上海市委认为：“为更好地发挥其融资功能，应尽快在公积金管理中心内部建立法人治理结构，完成住房公积金管理中心从‘行政化’管理向‘法人治理’的转变，同时进一步完善有关公积金的商业银行托管制度。”
民革上海市委建议，在公积金管理委员会中增设一定比例（最好不低于30％）的外聘委员，如民主党派成员、专家学者、各类企业和社会公众代表，同时强化外部对住房公积金管理机构的监督，建立全面信息公开制度，定期向公众公布相关信息；定期进行重点审计，以防止管理机构违规、违法运作资金及挤占挪用资金。同时要在住房公积金运作系统内部建立完整的预警体系，用以防范贷款回收和资金运作过程中的风险。”民革上海市委建议。