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我国碳排放交易制度及发展动向

    日期:2012-11-28     作者:上海市律师协会环境资源业务研究委员会主任 李晨律师

(本论文由上海律协环境资源业务研究委员会上传并推荐) 


【摘要】在全球气候变化的背景下,通过碳排放交易制度控制温室气体排放总量是一项行之有效的制度。我国虽然早就开展了排污权交易的试点工作,但作为新生事物的碳排放交易制度尚缺乏明确的法律规定加以规范,亟需通过立法加以完善。值得注意的是,最近国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,北京出台了碳排放交易的《北京试点方案》,上海发布了《关于在本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》。上述法规和规范性文件的出台为我国进一步完善碳排放交易制度指明了发展方向,也为开展碳排放交易提供了重要的依据。

【关键词】碳排放交易 温室气体自愿减排交易管理暂行办法 北京、上海试点

在全球气候异常变化日益严重,各项与气候变化相关的自然灾害频发的背景下,控制温室气体排放,实现节能减排成为了全球关注的焦点。作为碳排放大国,我国曾在2009年郑重承诺:到2020年,我国单位国内生产总值二氧化碳排放量将在2005年基础上减少40-45%。“十二五”规划明确提出了2015年单位GDP二氧化碳排放总量比2005年降低17%的目标。要实现上述碳减排目标,除了积极开发应用各项节能减排的新技术外,通过碳排放交易这一市场化的手段同样能有效实现减少碳排放的目标。目前,我国在碳排放交易制度的构建领域仍在不断实践和摸索,一些新法规和规范性文件的出台为我国开展碳排放交易提供了重要的依据,同时也让各相关主体能够遇见我国碳排放交易制度的未来发展方向。

一、碳排放交易概念综述

碳排放交易的概念源于上世纪60年代提出的排污权交易概念,最早由美国经济学家戴尔斯于1968年在《污染、财富和价格》中提出,并首先在美国的《清洁空气法》及其修正案中得到应用。所谓排污权交易,是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内,并在确保该权利的行使不会损害其他公众环境权益的前提下,依法享有的向环境排放污染物的权利。而排污权交易是指在一定区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排放量、保护环境的目的。碳排放交易即是排污权交易制度在以二氧化碳为代表的温室气体减排领域的延伸,即把二氧化碳排放权作为一种商品,通过引入市场交易机制,允许各国或各企业将自己拥有的超额排放配额或额外创造的减排效益出售给不能实现减排目标的国家或企业,从而实现共同减排的目标。

之所以确立碳排放的交易制度,是因为各个国家或企业对能源的利用率以及利用技术不一致,导致不同国家和企业间的减排成本存在着很大的差异,若要实现同样的减排目标,那些能源利用率低,减排技术落后的企业容易以较低成本达到减排目标,甚至能够超额完成;而那些能源利用率低,减排技术落后的企业反倒需要付出更高的成本来达到减排目标。因此,经济学家便提出让一部分企业出售其多余配额给其它超额排放企业,这样既能促使有能力减排的企业以较低成本产生更多减排额,开发新的减排技术,又能让减排成本高、减排能力弱的企业以更低的成本完成减排目标,从而以最经济的方式达到控制碳排放总量的目标。

二、我国碳排放交易的法律法规及政策

尽管我国早在1991年便开始了排污权交易的试点工作,但碳排放交易仍属新生事物,相关法律法规还不完备,缺乏基本法律规定,相关制度和理念更多地通过政策、规范性文件和部分法律法规来体现,交易制度的系统性仍有不足。

在国际法层面上,我国既是《联合国气候变化框架公约》的缔约国,也签署了《京都议定书》。虽然我国暂时不承担强制减排义务,但我国的企业和碳减排项目可以以碳减排额卖方的身份参与清洁发展机制,即CDM,从而在国际市场上出售经核证的碳减排额。因此我国最早关于碳排放交易的实践和制度与CDM项目密切相关。为了更好地参与清洁发展机制项目,我国于20051012正式实施《清洁发展机制项目运行管理办法》201183日,经修订的《清洁发展机制项目运行管理办法》正式实施,原《清洁发展机制项目运行管理办法》同时废止。新办法对清洁发展机制项目的管理体制、申请和实施程序、法律责任等内容做了详细规定,对促进和规范清洁发展机制项目的有效有序运行起到了重要作用。但清洁发展机制项目的特殊性使得相关规定并不能普遍适用于国内的碳排放交易,国内碳排放交易制度的建立仍需要政策和法规的明确规定。

2010年,我国发布了《“十二五”规划纲要》。《纲要》中明确提出了“建立完善温室气体排放统计核算制度,逐步建立碳排放交易市场”。这是中国政府首次在国家级正式文件中提出建立中国国内碳市场。

201110月,国家发展和改革委员会发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,正式批准北京市、上海市等七省市为碳排放权交易试点,计划于2013年前开展区域碳排放权交易试点,2015年起在全国范围内开展碳排放交易,建立统一交易市场。

201112月,国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。方案要求加快建立温室气体排放统计核算体系及探索建立碳排放交易市场。同时,该方案也具体分配了各省二氧化碳排放和总能源消耗的下降指标。

20126月,国家发改委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。该办法明确了自愿减排交易的交易产品、交易场所、新方法学申请程序以及审定和核证机构资质的认定程序,解决了国内自愿减排市场缺乏信用体系的问题。

此外,在《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》的要求下,目前北京的《试点实施方案》已获国家发改委审核通过,并于今年率先启动了相关的试点工作。上海也于今年73日发布了《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》,并计划于今年年底出台上海市碳排放交易试点管理办法。这将为上海市开展碳排放交易试点提供重要的法律依据。

三、目前碳排放交易重点法规政策及立法动向解读

在“十二五”规划明确提出建立碳排放交易市场的背景下,我国出台的一些法规、规范性文件对于规范碳排放交易实践,明确未来的立法动向具有重要的参考价值。其中,国家发改委颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、北京市根据《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》而制定的《试点实施方案》、上海市根据上述通知发布的《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》值得我们关注。

(一)《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》解读

在我国已经开展了一些基于项目的资源碳减排交易活动的情况下,国家发改委出台《管理暂行办法》有助于解决国内自愿减排市场缺乏信用体系的问题,规范国内自愿减排交易市场,是我国碳交易体系和市场建设的重要一步。该办法主要包括以下内容。

1、办法颁布的目的

根据国家发改委颁布该办法的通知以及该办法相关条款的规定,颁布该办法的目的在于:一,响应“十二五”纲要提出的逐步建立碳排放交易市场的号召;二,为国内已开展的一些自愿减排活动提供法律依据;三,鼓励基于项目的温室气体自愿减排交易;四、培育碳减排市场意识,以为将来建立全国统一的交易市场作准备。

2、办法的适用对象

首先,办法适用于六类温室气体,包括:二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。

其次,办法主要适用于以下项目:1)采用经国家主管部门备案的方法学开发的自愿减排项目;2)获得国家发改委批准作为清洁发展机制项目,但未在联合国清洁发展机制执行理事会注册的项目;3)获得国家发改委批准作为清洁发展机制项目且在联合国清洁发展机制执行理事会注册前就已经产生减排量的项目;4)在联合国清洁发展机制执行理事会注册但减排量未获得签发的项目。需要注意的是,上述项目必须满足经国家主管部门备案的审定机构审定,并出具项目审定报告以及在2005216日后开工建设这两项前提条件。实际上我们可以看到,暂行办法适用项目的种类为针对清洁发展机制项目而设定,将清洁发展机制项目在申请联合国注册的过程中所产生的未经联合国核证、无法在国际市场上交易的实际减排量纳入国内的碳排放交易市场,有助于实现鼓励基于项目的温室气体自愿减排交易的目标。

3、减排量的认定和交易

在减排量的认定方面,办法只要求经国家主管部门备案的核证机构核证,并出具减排量核证报告,减排量便可得到认定。针对认定的减排量,该办法还采用统一的名称(CCER)和单位(tCO2e);在减排量的交易方面,办法规定经核证的减排量可以在任何经国家主管部门备案的交易机构中交易。这就意味企业经备案后,其产生的减排量将较容易得到认定,并可以在全国范围内进行交易,而且采用CCER也意味着这些减排量将来还能和各地的试点方案进行衔接。

4、办法的不足之处

暂行办法虽然从鼓励自愿碳排放交易的角度出发,着眼于让国内企业尽早熟悉碳排放交易,应对未来可能来自于国际舞台的强制减排压力,可以说为我国建立碳排放交易制度和市场提供了重要依据,但该办法的不足之处同样明显,包括:没有明确个温室气体之间的换算规则和计量标准;没有明确具体的交易程序;缺乏对交易市场的监管规定等。这可能导致各交易主体参与碳排放交易之后在相关问题上无法可依,遭受不必要的利益损失,进而打击相关主体自愿参与碳排放交易的积极性。相关管理机构应当根据今后的实践,不断明确和细化自愿碳减排交易制度中的盲点,从而培育起较为健康的交易市场。

(二)《北京试点方案》及《上海试点意见》解读

在国家发展和改革委员会发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,正式批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省深圳市这七个省市作为碳排放权交易试点地区的背景下,北京率先出台《北京试点方案》,上海也发布了《开展碳排放交易试点工作的实施意见》,这两份文件为北京、上海两市以及全国其他省市未来开展碳排放权交易的试点工作以及制定地方性法规的立法活动提供了重要的参考依据和指向。综合两份文件的内容,以下几大问题值得我们重视。

1、试点交易主体的确定

《北京试点方案》规定,被强制纳入碳排放权交易的主体为:北京市辖区内2009~2011年,年均直接或间接二氧化碳排放总量1万吨(含)以上的固定设施排放企业(单位)。《上海试点意见》则规定,交易的试点范围为:本市行政区域内钢铁、石化、化工、有色、电力、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤等工业行业2010—2011年中任何一年二氧化碳排放量两万吨及以上(包括直接排放和间接排放,下同)的重点排放企业,以及航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业2010-2011年中任何一年二氧化碳排放量一万吨及以上的重点排放企业。与北京不同的是,上海的规定列举了参与试点的具体行业,并且根据行业碳排放强度的差异设定了两条不同的碳排放量标准线,具有更好的可操作性。北京主要以二氧化碳排放量为标准来界定应当参与交易的主体的做法可能导致被强行纳入交易体系的行业五花八门,造成基准线的确立和排放标准的制定更为复杂,部分企业可能承担过重的减排义务。欧盟EU ETS在其试验性的第一阶段,考虑到这方面的因素,也仅仅覆盖了五个重点行业。因此,细化参与试点的主体范围将有助于碳排放权交易试点工作更公平更合理地开展。

2、试点交易产品的确定

一般而言,刚开始实施排放交易的国家或者地区主要交易二氧化碳排放权这一种产品。一来是因为二氧化碳是温室气体中最主要的污染气体,二来是因为刚开始实施交易的国家尚没有足够的经验去监测其它气体并进行统一换算。目前北京的出台的试点方案也是符合这种规律的。其试点的交易产品包括,直接、间接二氧化碳排放权和由中国温室气体自愿减排交易活动产生的中国核证减排量(CCER)。其中,之所以将间接二氧化碳排放权也列为交易产品,是考虑到北京大部分用电是外购这种现状;而将CCER也列为交易产品,则说明试点也承认企业原本就已产生的减量,这对原本就加入自愿碳减排交易项目的企业十分有利。《上海试点意见》也将交易标的规定为以二氧化碳排放配额为主,经国家或本市核证的基于项目的温室气体减排量为补充。其做法和原理与《北京试点方案》类似。

3、碳排放配额的分配

碳排放配额的确定是开展碳排放交易前的基础工作。一般而言,被纳入试点的企业将会被强制设定排放总量控制目标,比如《上海试点意见》就规定:原则上,基于2009-2011年试点企业二氧化碳排放水平,兼顾行业发展阶段,适度考虑合理增长和企业先期节能减排行动,按各行业配额分配方法,一次性分配试点企业2013-2015年各年度碳排放配额。对部分有条件的行业,按行业基准线法则进行配额分配。而在排放权配额的初始分配上,北京和上海都以“免费发放”为基础,待条件成熟时,可能采用拍卖等有偿分配方式。

4、碳排放权的交易流程

由于交易的方式和程序等一般由进行交易的碳交易所确定,因此如何选择交易所便是一个很重要的问题。从目前我国碳交易的试点进度来看,在我国建立区域性的交易的可能性较大。这一方面可以从北京、上海、天津、广州等纷纷建立自己的交易所可以看出,另一方面从至今仍没有全国统一的额度分配标准和计算标准也可看出。实际上,《北京试点方案》和《上海试点意见》均以本市的交易所为基础,建立本市的碳排放交易平台。因此对交易主体而言,未来在不同地区参与碳排放权交易就必须熟悉当地的交易平台和交易流程,这可能会阻碍碳排放交易在全国范围内推广。





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