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国资国企应对重大疫情施救/防控的法律探究

    日期:2020-02-19     作者:国资国企业务研究委员会

2020年初,湖北省武汉市突发新型冠状病毒(以下简称“新冠肺炎”,英文简称“NCP”)感染的肺炎疫情,这是继2003年暴发的严重急性呼吸综合征冠状病毒(SARS-CoV)和2012年暴发的中东呼吸综合征冠状病毒(MERS-CoV)之后,近20年间在人类社会中出现的第3种重大致病冠状病毒。新冠肺炎目前防控态势严峻,并已波及到全国乃至世界其他部分国家、地区。

该病毒的出现已经使全球公共卫生机构处于高度戒备状态。世界卫生组织(World Health Organization,以下简称“WHO”)于日内瓦时间130日举行新闻发布会,宣布将2019新型冠状病毒疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”(“Public Health Emergency of International Concern”)。

中国在面临当下如此严峻的重大突发公共安全卫生事件时并未乱了章法,全国上下正在有序开展疫情防控工作,作为国家顶梁柱的国资国企第一时间行动,在医疗、物资、交通、保障等各条战线多措并举,与全国人民一道,为早日打赢这场没有硝烟的战争而不断努力。

 

第一节  国资国企应对突发重大疫情事件的责任和优势

国资国企在我国国民经济中是最关键、最主要的力量,能够在短期内迅速集中各种社会资源对抗突发的重大疫情,符合在应对突发重大疫情事件中“集中力量办大事”的国情特征。在应对突发重大疫情事件中,无论是遏制疫情蔓延、保障疫区救灾战略物资供应,还是保证疫区居民生活安全、维护国民经济安全运行等均发挥着中流砥柱的作用。

一、国资国企应对突发重大疫情的责任

1.国资国企的企业属性决定

根据《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称“《企业国有资产法》”)规定,国务院和地方各级人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。国资国企设立的目的是提供公共产品,维护、增进公共利益。在公共利益必须保障的前提下,国资国企的经营及盈利状况并非其首要目的,这也是其与社会一般企业显著的不同。长期以来,中国的国有和国有控股的各类国资国企肩负着重要的发展使命,是国家经济崛起和发展的支柱。

在我国,国资国企承担的更多的是社会担当和社会责任,尤其在我国发生新冠肺炎这类重大突发公共卫生事件时,国资国企更应充分发挥各方面优势,协同作战、精准施策,成为社会公众安全和疫情防控保障的顶梁柱。

2.国资国企的社会价值决定

根据《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称“《传染病防治法》”)第四十九条规定,传染病暴发、流行时,药品和医疗器械生产、供应单位应当及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械。作为政府出资企业,国资国企往往涉足的是关系国计民生的经济领域和行业,如石油化工、航空、煤炭、铁路等关系国家经济命脉的行业,或如医疗、供水、供气、供电等关系重要民生的领域,应当保障这些领域的产品价格、质量和供应的稳定。国资国企既代表着国家的强大实力和肩负着参与国际竞争的使命,还承担着保障经济供给和经济安全的重要责任。除此之外,国资国企究其特殊属性还承担了诸多的社会责任。

国资国企地位重要、作用关键、不可替代,是党和国家的重要依靠力量。在我国如今联防联控新冠肺炎的关键时期,国资国企更应挺身而出,保障这一关键时期救灾物资的及时供给,保障各个关系民生领域行业的正常运行,并应发挥带头作用,向疫区捐赠救助,协同民众共克难关。

二、国资国企应对突发重大疫情的优势

1.在重要产品的生产、储备、流通方面存在优势

国资国企在事关国计民生的重要产品的生产、储备、流通方面存在优势。国资国企在这些方面不能单纯考虑经济效益,而必须通盘考虑这种生产、储备、流通对整个国计民生的影响。这不仅关乎社会经济效益,而且关乎全社会的和谐、稳定。

在新冠肺炎疫情特殊时期,武汉重灾区尤其缺乏医用口罩、防护服等医疗防护用品。国有医药类企业鉴于其生产能力强、储备量大、价格稳定等的特点,可保证前期对疫情灾区的供应和及时救援。

2.在关系公共交通、供水、供电等民生领域存在优势

国资国企公益事业的特点是必须把满足群众的生活需要放在首位,而不能首先考虑企业的经济效益,更不能利用客观形成的垄断地位对人民群众施加压力。尤其在特殊时期,更要保证对群众的供应正常运转。

受本次疫情影响,绝大多数企业为阻断疫情,均需延期复工。但考虑到群众切实所需,各地政府对涉及民生公益领域的国资国企做了例外规定,如涉及疫情防控必需(药品、防护用品以及医疗器械生产、运输、销售等行业)、保障城市运行必需(供水、供电、油气、通讯、市政、市内公共交通等行业)、群众生活必需(超市、食品生产和供应、物流配送、物业等行业)及其他涉及重要国计民生的相关企业等。

3.在国民经济基础产业的建设和运营方面存在优势

基建、交通、金融、通讯等产业是国民经济的基础产业,这些产业的存在和发展为其他产业的经营发展提供着必不可少的基础条件。对这些产业的经济和社会效益不仅要从其自身情况进行判断,而更应该考量它们对全社会的经济效益所做的贡献。

新冠肺炎疫情在武汉拉响了警报,发热门诊全城告满,住院床位全城告急,医疗资源紧缺。123日,武汉市政府决定参照北京小汤山医院模式,在武汉市蔡甸区新建一所专门医院。武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部最终确定由国企中建三局、武汉建工、武汉航发、汉阳市政四家企业参建。工程历时10天,武汉火神山新型冠状病毒感染肺炎专科医院24日开始正式接诊新冠肺炎确诊患者,这充分彰显了国资国企在突发疫情时应对亟需的医疗建设方面的优势。

由此可见,这些具有国资背景的企事业单位利用自身独特的优势,对当前疫情防控下的医疗救助、基础建设、民生保障和社会平稳运行等起到了极其重要且不可替代的作用。

 

第二节  国资国企应对突发重大疫情事件对外防控施救的

种类、行业规定及应急预案

国资国企根据《传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规、政府规章及行业部门的政策通知,结合自身在国民经济行业中的优势和地位,由国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制,发挥应对突发重大疫情事件处置的作用和效能。

《企业国有资产法》第七条明确,国家采取措施,推动国有资本向关系国民经济命脉国家安全的重要行业和关键领域集中,优化国有经济布局和结构,推进国资国企的改革和发展,提高国有经济的整体素质,增强国有经济的控制力、影响力。

基于对国资国企在突发重大疫情事件中对外施救防控的种类、行业规定及应急预案的了解,笔者将上述主要情形归纳如下:

一、资金支持类

突发重大疫情事件的应对,是一场没有硝烟的战役,需要在有限的救援时间内,迅速从“人、财、物”各方面加以保障,而银行、保险、证券等金融类国资国企是我国国民经济的命脉,国有各类金融企业有实力、有担当对突发重大疫情事件从资金方面提供支持和帮助,以应对突发重大疫情事件时救援资金的短缺,保障国内金融市场的稳定,保证疫区金融机构的正常运营,确保救灾资金能及时安全到位。

1.国有银行信贷支持

1.1相关法律法规及疫情期行业政策

根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关规定,突发事件发生后,国务院设立全国突发事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成,国务院主管领导人担任总指挥,负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。

在本次新冠肺炎突发疫情事件中,中共中央高度重视,2020125日,习近平总书记主持中央政治局常委会会议并做重要讲话,对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员。决定成立中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组(以下简称“中央应对疫情工作领导小组”),在中央政治局常委会领导下开展工作,加强对全国疫情防控的统一领导,统一指挥,由李克强总理担任组长。金融部门为切实贯彻落实中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》精神和中央应对疫情工作领导小组的工作部署,进一步强化金融对疫情防控工作的支持。2020131日,由中国人民银行、财政部、银保监会、证监会及外汇局五部门联合发文《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》(银发〔202029号)(以下简称“29号《通知》”),从保持流动性合理充裕,加大货币信贷支持力度等五个方面,发布三十项措施保障应对新型冠状病毒感染疫情的金融支持,其中在第二项明确加大对疫情防控相关领域的信贷支持力度和和第三项为受疫情影响较大的地区、行业和企业提供差异化优惠的金融服务的措施中,国有政策性银行、国有股份制商业银行将发挥疫情防控期间金融政策落地的效能。

无论是在疫情防控期间,对生产、运输和销售应对疫情使用的重要医用物资,以及重要生活物资的骨干企业实行名单制管理;或是人民银行通过专项再贷款向金融机构提供低成本资金,支持金融机构对名单内的企业提供优惠利率的信贷支持;亦或是中央财政对疫情防控重点保障企业给予贴息支持,金融机构积极主动加强与有关医院、医疗科研单位和相关企业的服务对接,提供足额信贷资源,全力满足相关单位和企业卫生防疫、医药用品制造及采购、公共卫生基础设施建设、科研攻关、技术改造等方面的合理融资需求。而29号《通知》中所指的“金融机构”主要是国有政策性银行和商业股份制银行。

1.2国企银行疫情应对实施方案

上海银行、上海农商银行等地方金融类国资国企纷纷出台全力支持疫情防控工作的具体措施,如疫情期间先期设立300亿元专项信贷资金保障,降低疫情防控期间企业贷款利率等。上海农商银行为保障疫情期间的农产品供应,还升级疫情防控期间农产品保障供应融资需求快速响应机制,将涉农经营主体专项信贷额度从10亿元提升至30亿元。

同时,29号《通知》还明确要求为受疫情影响较大的地区、行业和企业提供差异化优惠的金融服务,提升受疫情影响严重地区的金融供给能力。对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业,以及有发展前景但受疫情影响暂遇困难的企业,特别是小微企业,不得采取盲目抽贷、断贷、压贷,加大受灾企业的负担。对受疫情影响严重的企业到期还款困难的,可予以展期或续贷。通过适当下调贷款利率、增加信用贷款和中长期贷款等方式,支持相关企业战胜疫情灾害影响。上述金融政策的落地和实施均需要金融类国资国企发挥桥梁和纽带的重要作用。

2.国有保险公司保险支持

2.1相关法律法规

保险是市场经济条件下风险管理的基本手段,是金融体系和社会保障体系的重要的支柱,在应对突发重大疫情事件时,具有“减震器”和“稳定器”的作用。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十五条规定,国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险。同时,《中华人民共和国保险法》规定,保险法的目的是保护保险活动当事人的合法权益,维护社会经济秩序和社会公共利益。而在突发重大疫情事件时,保险的风险保障功能会极大化解疫区的企业和居民不可承受的灾害性风险,作为占有主导地位的具有国资国企背景的保险公司是建立突发重大疫情保险应对体系不可或缺的重要组成部分。并且,根据《中华人民共和国保险法》第二十八条的规定,保险业务,以分保形式部分转移给其他保险人的为再保险。

2.2国企保险公司疫情应对实施方案

在本次新冠肺炎重大疫情防控过程中,中国人寿、中国人保、泰康保险、爱心人寿、新华保险、中华保险、长安责任保险等国资国企保险公司分别向武汉市医护人员及家属、外地支援医护人员捐赠保额最高每人50万元的专属保险产品,优化理赔流程,针对疫情开通报案和无保单理赔服务,取消对理赔、住院的医院级别限制,取消医保费用限制并承诺快速理赔等。 [1]

总部位于上海的国企中国太保向在湖北地区抗疫一线的医护人员提供总保额逾千亿元的专属风险保障,为湖北省及外地援鄂参与疫情救治的全体医护人员共50多万人提供为期一年的保险保障,保险责任包含新型冠状病毒肺炎确诊后身故赔付20万元。 [2]

中国大地保险也在防控施救中为湖北全省奋战在抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情一线的交通民警和交通辅警捐赠保额累计超20亿元的为期一年的专属保险产品,因感染新冠肺炎而不幸身故的交警、辅警,每人可获得50万元赔偿;同时为奋战在全国抗击疫情一线的新闻工作者,提供团体专属保险产品,总保额超20亿元。 [3]

国有保险公司的上述举措,最大限度地发挥风险保障功能,缓解了受灾企业和群众的焦虑心态,能够在一定程度上挽回疫区企业、疫区居民及抢险人员的人身和财产损失,对疫情过后的社会经济运行秩序的恢复或民心的安定有着较强的保障作用。

3.国有金融消费公司金融支持

3.1相关法律法规及疫情期行业政策

鉴于突发性重大疫情事件处理的紧迫性和强制性,根据《中华人民共和国传染病防治法》相关规定,甲类、乙类传染病暴发、流行时,经过审批流程,县级以上地方人民政府可以在疫区内采取紧急措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。因此不可避免对疫区内的企业、居民和抢险人员的日常金融活动造成影响,如信用卡还款、汽车消费贷还款无法及时按期归还,具有国资国企背景的消费性金融公司在应对突发重大疫情时,可结合疫情变化,适时推迟还款期限和减少还款金额,配合疫情整体处置方案,合理柔性地处理参加疫情防控的医护人员、政府工作人员及受疫情影响暂时失去收入来源的人员,在疫情期间的个人消费贷款还款发生逾期,可根据实际情况适当合理延迟还款期限,暂不视为违约,不进入违约客户名单。对受疫情感染,造成还款困难的家庭,根据实际情况,给予延迟还款期限、减免逾期利息等优惠政策予以全力支持。对于疫区企业及居民的贷款申请,采取优先审批、优先放款的政策,保障金融服务的时效性。

2020131日, 29号《通知》中的第四条措施也明确提出,完善受疫情影响的社会民生领域的金融服务。对因感染新冠肺炎住院治疗或隔离人员、疫情防控需要隔离观察人员、参加疫情防控工作人员以及受疫情影响暂时失去收入来源的人群,金融机构要在信贷政策上予以适当倾斜,灵活调整住房按揭、信用卡等个人信贷还款安排,合理延后还款期限。感染新冠肺炎的个人创业担保贷款可展期一年,继续享受财政贴息支持。29号《通知》出台的同时,具有国资国企背景的盛银消费金融公司、湖北消费金融股份有限公司等纷纷发布《关于加强金融保障服务 助力疫情防控的通知》等通告 [4] ,以国资国企的担当协助开展疫情防控工作。

4.股权投资平台资本支持

4.1相关法律法规及疫情期行业政策

根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定,上海市、青海省、太原市、郑州市、海南省相继出台了《实施<突发公共卫生事件应急条例>细则》或《实施<突发公共卫生事件应急条例>办法》,其中重要的内容之一就是应急物资储备。2003111日施行的《实施<突发公共卫生事件应急条例>细则》明确,应急物资以技术方案和生产能力形式进行储备的,突发公共卫生事件发生后,相关生产企业应当根据政府有关部门的指令,迅速转入生产。

为应对重大疫情事件的发生,地方国有投资平台一方面可以设立专项医疗投资的股权投资基金或特殊目的公司,应对突发疫情等公共卫生事件。另一方面,可依托自身资金、信息等的优势鼓励对医药类中小企业进行股权或财务投资,缓解中小企业在疫情发生时的设备、资金等方面的压力,提升诸如防护服、医用口罩产量,防病毒常规药物的生产能力,增加应急物资的储备。

4.2国企投资平台疫情应对实施方案

国资国企投资平台在应对重大疫情方面,以保障国计民生为己任,积极投资有利于疫情防控的医疗设备、基因检测、生物疫苗、新型药物等新型科技企业;鼓励被投资企业做好防疫所需的技术、配方和原料等前期储备;有重大疫情发生时,国资国企投资平台积极引导被投资企业参与防疫救灾,生产疫情防控所需的设备和物资等。

如上海科技创业投资(集团)有限公司(以下简称“科创投集团”)作为上海市国资委直接监管的国有创业投资平台,受托管理30亿元创业投资引导基金,参股设立了35家创业投资基金,长期投资半导体、新型医疗设备、生物技术等创业科技企业。在本次新型冠状病毒重大疫情防疫中,其长期投资的上海澳华光电内窥镜有限公司面对来势汹汹的疫情,克服重重困难,争分夺秒地生产疫区抢救急需的呼吸内镜,免费向武汉疫区医院捐赠价值1000多万元的医疗设备。另一家其投资的归属于上海生物芯片有限公司旗下的上海芯超生物科技有限公司迅速成立新型冠状病毒分子诊断试剂盒研发领导小组,紧急组织技术攻关,成功研发新型冠状病毒核酸检测试剂盒,并联合科创投集团、上海科技创业投资股份有限公司、上海八六三软件孵化器有限公司、上海科学器材有限公司等控股企业共同出资向疫区各医院捐赠了总价值300多万元的新型冠状病毒检测试剂盒;同时,上海芯超生物科技有限公司还加班加点,将新型冠状病毒检测试剂盒产能从3万人份/天提升到6万人份/天,保障疫区检测试剂盒供应,为抗击新冠肺炎疫情作出了重要的贡献。

二、公用事业类

1.水电气热等公用事业国资国企

1.1相关法律法规

供水、供电、供气、供热等涉及国计民生的公用企事业单位在应对突发重大疫情事件时起到稳定企业和民心的重大作用,也是疫情应急预案中最重要的环节。国资国企往往是上述公用企事业的主力军,没有供水、供电、供气、供热等国资国企的保障,疫区的企业、居民、防控人员的生活将难以维持,疫情防控也无法开展。因此,供水、供电、供气、供热等国资国企是整个应对突发重大疫情事件的基础,不仅是供水、供电、供气、供热等国资国企的合同义务,更是法律责任和应有的社会担当。

《中华人民共和国电力法》明确,因抢险救灾需要紧急供电时,供电企业必须尽速安排供电,所需供电工程费用和应付电费依照国家有关规定执行。《中华人民共和国水法》明确,供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。《城镇燃气管理条例》明确,管道燃气经营者因突发事件影响供气未采取紧急措施的,燃气管理部门应当采取措施,保障燃气用户的正常用气。

1.2公用事业国资国企疫情应对实施方案

例如在本次新冠肺炎防疫过程中,三峡集团全力保障湖北地区能源供应,成立的三峡集团疫情防控工作领导小组,启动疫情应急响应机制。严格落实三级值班带班制度,精心组织24小时在岗值守,畅通信息报送渠道 [5] 。疫情防控期间,国网上海电力公司对上海市重要医疗机构,防疫物资生产企业,高速公路测温点进行了用电安全检查,为上述重点单位的应急用电、用电新装、增容等开辟绿色通道,对于重点保障的防疫物资生产企业、居民用电欠费均不停电,还发布了企业基本电费临时性扶持政策,以降低企业生产用电成本,支撑企业共度难关。

三峡集团、国网上海电力公司作为国有央企,在疫情防控中彰显央企担当,做好了疫情防控期间能源供应和安全生产工作,为应对新冠肺炎疫情控制起到了重要的保障作用。

2.航空、火车、公共轨道、公交等公共交通运输国资国企

2.1相关法律法规

航空、火车、公共轨道、公交等公共交通运输国资国企在突发重大疫情事件中存在两大重要作用,首先,公共交通运输国有企业是运送重大救灾物资生产、供应和疫情防控人员的主力军。《中华人民共和国传染病防治法》明确,传染病暴发、流行时,药品和医疗器械生产、供应单位应当及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械。其次,公共交通运输国资国企也是在突发重大疫情防控过程中管控移动传染源的重要责任主体。

《突发公共卫生事件交通应急规定》明确,县级以上人民政府交通行政主管部门应当结合本行政区域或者管辖范围的交通实际情况,制定突发事件交通应急预案。道路运输经营者、水路运输经营者应当按照有关规定,建立卫生责任制度,制定各自的突发事件应急预案。

《铁道部应急物品铁路运输管理暂行办法》明确,因突然发生严重自然灾害、公共卫生事件、战争、恐怖袭击或其他突发事件,造成社会生产资料、燃料、生活必需品等物资供求关系突变,需要铁路紧急调运应急物品的运输。铁路应急运输分级操作。

20031226日,铁道部《铁路突发公共卫生事件应急处理办法和铁路突发公共卫生事件应急处理预案》明确,国内突然发生重大传染病疫情、群体性不明原因疾病,铁路单位需要铁路预防和控制突发事件应坚持若干原则,最大程度地减低突发事件产生的可能和危害。

其中《铁路突发公共卫生事件应急处理预案》包括明确铁道部、铁路局应根据地方政府建立传染病人定点专治医院的情况,确定列车下交病人车站名单,有关部门要积极配合,做好列车下交病人的接转工作;加强职工家属的健康防护工作,必要时,对铁路运输指挥机关和调度人员进行集中管理,对铁路家属区实行封闭管理,减少铁路职工家属的感染机会;铁路运输企业要保证运输畅通和防疫物资的优先运输等应急处理预案的内容。

2015430日,国务院办公厅《关于印发国家城市轨道交通运营突发事件应急预案的通知》明确,因社会安全事件以及其他因素影响或可能影响城市轨道交通正常运营时,需跟进相应预案执行,同时做好监测预警、信息报告、应急响应、后期处置等相关应对工作。但对于突发重大疫情未做明确的防控规定。

2018327日,交通运输部按照水路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,进行了高低四级分级。

2.2公共交通运输国资国企疫情应对实施方案

在本次武汉爆发的新冠肺炎突发重大疫情事件中,国有交通运输企业积极采取有力的应对措施,东航在接到民航局通知后半小时内执行MU5000航班,紧急运送上海市第一批驰援武汉的136名医护人员救灾,厦门航空、春秋航空等航空国企运送滞留在海外的湖北特别是武汉籍中国公民返乡。

安徽交控集团作为公共运输国企的代表,为防控阻击疫情履行国资国企责任,其所属交运集团各汽车客运站取消进入武汉包车,对旅客提出的退票要求免费办理,对来自湖北地区特别是武汉的客运车辆,设置旅客出口专用通道,积极配合卫生健康相关部门开展工作。所辖各服务区、加油站、酒店、物业、物流单位加强经营服务场所等的通风和消毒处理;各服务区、加油站做好正常物资、油料供应保障。 [6]

面对新冠肺炎疫情,申通地铁集团每天对上海市运行线路内的818列列车车厢进行全面消毒,截止2020214日,412座车站751个测温点,测温进站”已覆盖上海地铁所有运营车站。隧道股份为应对春节后返程高峰的检疫,紧急抽调人员,仅用12小时就完成了所辖G2京沪、G15朱桥、S36亭枫、G50沪渝、S26沪常、S32申嘉湖、G40崇启等所有省界公安检查站主线车道标识标牌、水马布置,并协助上海交警部门、防疫部门为来自全国的所有车辆、人员进行检疫登记、解释安抚和交通疏导,共同抗击疫情。

3.通信、邮政、物流等国资国企

3.1相关法律法规

在应对突发重大疫情事件中,通讯、通信、物流等国资国企对于保障医疗卫生单位和政府指挥调度部门疫情防控指挥和调度起着至关重要的作用。《中华人民共和国突发事件应对法》明确,国家建立健全应急通信保障体系,确保突发事件应对工作的通信畅通。《中华人民共和国电信条例》明确,在发生重大自然灾害等紧急情况下,经国务院批准,国务院信息产业主管部门可以调用各种电信设施,确保重要通信畅通。

邮政及快递行业国资国企根据《中华人民共和国邮政法》、《快递暂行条例》及《邮政业寄递安全监督管理办法》相关规定,对邮政及快递部门加强应急管理体系建设,制定国家邮政业突发事件应急预案,建立突发事件预防、监测、预警、信息报告、应急处置等工作机制,并结合本地区的实际情况,制定突发事件应急预案。

物流类国资国企也积极建立应急生产、流通、运输和物流企业信息系统,以便在突发事件发生时能够紧急调用。建立多层次的政府应急物资储备体系,保证应急调控的需要。加强应急物流设施设备建设,提高应急反应能力。

3.2通信、邮政、物流等国资国企疫情应对实施方案

在武汉新冠肺炎疫情防控体系中,中国移动、中国电信、中国联通等通信运营商在接到市疫情防控应急指挥部通知之后,于36小时内完成建设和开通武汉火神山、雷神山医院5G网络,保障高速数据上网、数据采集、远程会诊、远程监护等功能,并且加固“阻击肺炎”指挥中心的网络稳定,提供全国特别是疫情中心的信息系统支撑,体现了我国通信信息行业的责任和担当。 [7] 中国邮政、顺丰速运、京东物流、中通快递、圆通速递、申通快递、韵达速递、百世快递、德邦快递和苏宁物流宣布,将开通全国各地驰援武汉救援物资的特别通道,全力保障疫情防控相关物资运输。 [8] 上海的交运集团物流板块所有仓储中心凡涉及商超配送的,均保持24小时不间断运作,截至126日共清点20多万件冷冻、冷藏商品、乳品、生鲜品,确保各类超市卖场商品供应及时,每天昼夜循环发运100余车次,做好200余条配送线路的安排,确保上海市及周边地区罗森、盒马生鲜、全家、光明乳业、明治乳业、和记小菜等2000余家客户门店物流供应稳定有序。 [9] 国资国企应急预案对于保障各地区的防疫、生产、生活所作出的贡献和付出有目共睹。

三、资金、物资捐助类

在应对突发重大疫情事件中,国资国企作为国民经济的主导力量,一直是救灾资金和物资捐助的核心力量。以本次武汉新冠肺炎疫情防控为例,涌现出一大批捐助救灾资金,提供先进医疗设备、防疫紧缺物资、防疫药物和试验耗材的国资国企,为疫区防控排忧解难,贡献力量。

国资国企为驰援武汉,慷慨解囊捐款、捐物。据不完全统计,截至2020129日,浦发银行、上海银行、上海农商银行、国泰君安、海通证券等金融企业以捐款、物资捐赠、设立专项基金等方式,累计捐赠超1亿元 [10] ;蒙牛、伊利、飞鹤等国有公司除大额捐款外,还提供物资慰问防疫一线医护人员和救援人员;上海电气、东方国际三枪集团、上汽集团、上药集团、绿地集团等各类国有公司,自新冠肺炎疫情出现以来,捐赠先进医疗器械,采购疫情防控物资,落实医用防护用品的应急调用工作,均冲锋在当前应对突发重大疫情事件的第一线。

 

第三节  国外国有企业或大型企业应对突发重大疫情的

经验和启示

近年来,全球生物安全事件不断涌现,其中新发和突发传染病问题尤为突出。全球流行的人类传染病主要包括禽流感、结核病、中东呼吸综合征及埃博拉等病毒性疾病。其中2014年始于西非的埃博拉病毒疫情,由于病原致病性高、疫情发展快、影响范围广,造成了巨大的人员伤亡和经济损失,受到国际组织和各国政府的高度关注。全球采取相应措施积极应对疫情的蔓延和防治,包括援助西非疫情严重国家,加强各国内部防范,促进检测、诊断和治疗方法研究等。其中发达国家基于其先进的医疗技术,应对突发重大疫情的医疗管理体系及防治举措,对我国政府及国资国企具有重要的借鉴意义。

一、美国的卫生管理体系

1.美国医疗卫生管理体系

美国的卫生行政实行垂直的三级管理制度,即联邦、州、地方三级。 [11] 美国在预防与处理爆发性传染病等公共卫生危机方面特色鲜明:从联邦层面看,强调及时交流各方面信息,美国卫生与人类服务部(DHHS)以及其下属公共健康服务委员会(APHA)、社会保险管理委员会(AHRQ)和联邦食品与药品管理局(FDA)多部门分工协作;从州级层面来看,各个州政府和地方公共卫生机构依据联邦及各州法律,对传染病患者采取隔离和检疫措施,并及时向公众发布公共防范信息,以遏制传染病蔓延。 [12]

美国疾病预防控制中心(CDC)负责对相关感染性疾病控制方面的法律进行制定,其主要职能是预防及控制传染病,特别是对传染病的应急管理始终把握首先阻止传染病蔓延,再着手找出病因的原则。 [13]

2.政府应对突发疫情措施

以美国2009年爆发的甲型H1N1流感为例,自2009426日美国政府宣告为全国性的公共卫生突发事件之后,美国疾病预防控制中心(CDC)的国家战略储备中心(SNS)就开始不断根据各州人口分配其储备的大量的抗病毒药物,防护设备等物资用于对抗疾病。联邦食品与药品管理局(FDA)也通过签发紧急使用授权(Emergency Use Authorizations)来扩大抗病毒药物的可能用途,如特许奥司他韦(oseltamivir)用于1岁以下的儿童。

在流感爆发期间,美国疾病预防控制中心(CDC)持续为公众报告疫情情况,上传和更新相关指引。美国疾病预防控制中心(CDC)的实验室通过检测大量流感病毒样本、数据,来分析病毒特性并开发相关测试方法以帮助医护人员快速确诊甲型H1N1病毒。美国疾病预防控制中心(CDC)还通过与商业供应链(制造商,分销商,零售商)合作以每周监控全国的关键物资(如抗病毒药物和防护设备)相关库存水平,实时的数据监控则引导国家战略储备中心(SNS)采取相应的对策。为控制流感的传播,美国疾病预防控制中心(CDC)发布向州和地方公共卫生部门发布指南,以协助推广H1N1流感疫苗接种运动。联邦食品与药品管理局(FDA)于2009915日批准了对抗H1N1流感疫苗。 [14]

3.大型企业应对突发疫情方案

为了保障更多的疫苗供应和加强公众的体质以对抗流感疫情,世界顶级的医药公司格兰仕素史克(GSK)于2009515日宣告其将通过WHO捐赠5000万剂量的流感疫苗,之后还增加到6000万,赛诺菲-安万特(Sanofi-Aventis)于2009618日宣告将捐赠1亿剂量的流感疫苗 [15] 。沃尔玛公司作为美国最大的零售商,则在其门店为公众提供流感疫苗和相关接种服务(与特定的医疗机构合作,通过注册持证的护士完成),这些供应系在美国疾病预防控制中心(CDC)和联邦食品与药品管理局(FDA)的指导下提供 [16]

4.美国应对突发疫情启示

企业在卫生预防上可以参考美国疾病预防控制中心(CDC)的相关经验,在预防和控制传染病的信息方面,及时向企业员工提供疫情相关信息,并根据国家卫健委的意见及时制定可靠的疫情防治办法,提供传染病防治教育。同时根据自身情况,在企业内部建立严密的员工健康情况汇报与防控系统,对患者、疑似患者、接触病区人员等进行送治、隔离或劝导在家观察等措施。为了应对对抗疫情的紧急情况,在生产、制造和供应对抗疫情的药品或医疗物资上,可以参考美国联邦食品与药品管理局(FDA)的做法,由承担有更多社会责任且具有一定能力的国资国企代表与主管部门进行沟通,取得一定的紧急授权,简化相关审批流程或对现有法规做一定特殊突破。

二、英国的防治监测传染病制度

1.英国的公共卫生监测防范网络

英国的公共卫生监测防范网络主要由中央和地方两大部分组成。中央一级机构包括卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构,主要负责疫情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等。地方行政当局和公共卫生部门,包括传染病控制中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生等,是整个疫情监测网的基本单元,主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。 [17]

卫生部的职责主要集中在行政管理方面,包括确定传染病预防和治疗的战略与政策;与其他政府机构合作处理防治传染病问题;指导、监督国家卫生服务体系的工作;进行全国范围的管理问题上发挥协调、领导的核心作用;指导、支持公共卫生实验室及其他相关机构的工作;进行有效的国际合作。英国内阁办公室为此特别设立了民事突发事件秘书处,主要负责向首相报告相关监测情况等,若传染病、生化袭击等突发事件发生时,负责政府和民间机构的组织协调。 [18]

2.政府应对突发疫情措施

WHO2019新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件后,英国卫生部(DHSC)就将英国的危机级别从“低”调整为“中”,英国政府也于2020210日发布了《2020新冠肺炎健康保护条例》(The Health Protection (Coronavirus) Regulations 2020),规定了可以针对有传播新冠肺炎病毒的任何个人采取限制措施等内容 [19] 。英国卫生部(DHSC)与英国药品和健康产品管理局(MHRA)、各类医药企业密切沟通,持续监控疫情对英国的影响,维持医疗物资的储备,以应对潜在的医疗短缺的情况 [20]

3.大型企业应对突发疫情方案

截止2020214日,英国确诊新冠肺炎的人数仅有9人,但是英国的老牌保险组织劳合社(Lloyd's)就已经做出了反应,其作为总部机构,根据英国、中国、新加坡、香港各区域的实际情况,向各分部发布了不同的应对新型冠状病毒的措施,要求中国分部的员工221日前均在家办公,中国分部还向上海中山医院援助武汉的医疗队提供了捐赠资金支持,新加坡分部的员工进入办公室均要接受体温检测等。此外,该机构还制定了较为成熟的疫情期间的特殊人员管理机制,公司每日核查员工健康状况,跟踪员工的出行计划,提供远程办公技术IT支持,最大限度的设立日常沟通机制,确保国际业务不受影响,实时向员工提供WHO、英国政府发布的疾控数据和各类防控指引 [21]

4.英国应对突发疫情启示

企业在制度建立上亦可学习英国建立突发事件办公小组,主要负责向企业负责人及政府监管部门报告可能引发危机的各种事件、针对员工疫情突发等事件的监测和协调指导、建立突发事件分析监测网络等,若企业员工出现症状或突发病情时,负责具体事项及各部门间的组织协调。企业也可以借鉴劳合社(Lloyd's)此类成熟跨国企业的管理经验,在面对类似疫情早期出现的时候,及时做出反应并谨慎处理,以更好的保障员工并保护企业长远发展。

三、日本应急管理体制创新

1.日本应急管理体制

为了及时应对突如其来的公共卫生事件,1998年日本政府在内阁官房新增了由首相任命的内阁危机管理总监,并设立危机管理中心。内阁首相是危机管理的最高指挥官,内阁官房负责整体协调和联络,并通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策。在这一危机管理体系中,政府根据不同的危机类别,启动不同的危机管理部门。 [22]

突发公共卫生事件应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心,这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。

日本注重应急管理体制的创新,改变了传统上以防灾部门和卫生部门为主的分立管理方式,而以内阁为中枢,采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。在日本突发公共卫生应急处理系统中,消防、警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门,也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。中央主管机构突发公共卫生事件应急管理最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。 [23]

2.日本企业面对疫情的应急制定及规定

1)在《危机管理制度》中规定,危机管理委员会的负责人必须是企业负责人,并对任何突发事项的应急管理负责,但必须有依有据,避免依靠个人意志进行决策。相关事项包括但不限于自然灾害、重大事故等危及企业生存的突发事项。

2)在《风险管理制度》中规定,经营风险管理委员会的负责人必须是董事级别以上的高管人员,他不仅有责任编制企业经营风险评估报告,也有义务向危机管理委员会申请成立对策总部。相关事项包括但不限于大规模流感、疾病等影响企业经营的风险事项。

3)在《业务管理流程》中规定,为了应对突发事项或管控经营风险事项,企业负责人负责定期审阅《对策总部操作手册》。即使在业务管理流程中已有成立对策总部的方法步骤,但是一本持续更新的操作手册才是运营对策总部最有效、最直接的依据。并且,日本企业会鼓励员工在家工作(但企业必须获得客户的书面同意;工作内容必须是非绝密等级的资料;员工本人必须保证在家工作的环境是安全卫生的;业务主管领导必须亲自评估该员工的业务质量是全面可控的),禁止去疫区出差,实行出差隔离制度(如任何员工从疫区出差回来后,必须在家隔离14天以上才能正式上班。在家隔离期间,鼓励员工在家工作),避免乘坐拥挤车辆,禁止握手拥抱等礼仪,疫情期间佩戴口罩,全面升级消毒措施(如增加酒精消毒液及消毒纸巾的放置地点;增加每天的保洁消毒次数;增加每天检查办公场所湿度,以及换气次数;增添员工的日常备用医疗药品和体温计,并鼓励员工主动测体温;紧急排查全体员工的健康状况、出差状况等),卫生管理,检查防灾用品储备以及确认紧急联络清单等。

3.日本大型企业疫情应急方案及启示

我国可学习日本在应急管理体制方面的创新,对于国内医疗管理体系在原有框架范围内设立新型合作沟通架构,并对于医疗外其他行业设立不同的应急管理启动系统。在应对突发公共卫生状况时,各级医疗机构、消防、警察、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门,在国家突发公共卫生应急处理系统中,按照各自的危机管理实施要领和彼此先前达成的约定协调配合,共同处置。

我国的国资国企也可学习和借鉴日本企业的具体应对方式和日本企业上述面对疫情制作的应急制定及规定,例如:一般日本企业基于“有备无患、不慌不恐、细化方案、公开透明”的原则采取一些力所能及的应对方案:他们首先会组织、成立对策总部,分三个阶段应对疫情:第一个阶段是收集、分析信息;第二个阶段是召开对策会议;第三个阶段是正式设立对策总部。当疫情升级时,企业的危机管理委员会依据应急管理规章制度决议是否组织成立对策总部。该部门统一协调与政府部门、医疗机构、行业协会、新闻媒体、业务伙伴以及企业员工等的沟通、合作。其中,不仅会演练相关的沟通、合作事项,而且联络流程、问答内容、报告格式等一般也会事先按特定要求进行拟定。

 

第四节  完善国资国企现有应对突发重大疫情施救/防控方案及对策

的探讨与建议

综观上述各类型国资国企在应对突发重大疫情中的方案及规定,必将对战胜突发重大疫情事件起到重要的作用。结合目前我国对于突发重大疫情的法律规定以及本次武汉新冠肺炎防疫事件中的实际操作效果,为进一步完善和提升现有防控体系,课题组提出以下探讨与建议:

一、修订相关法律法规及强化监管

1.修订《突发事件应对法》及行政法规、规章,完善立法架构

我国现行的《突发事件应对法》系全国人大常委会于2007830日发布,2007111日施行的法律规定,全文七十条,授权由国务院或者国务院确定的部门制定细则的条款居多,且距今已经过去近十三年,期间我国的基本国情和社会环境等已经发生了重大的变化。建议对该法进行修改。

2.增强各行业突发应急预案的协调性,统筹各行业突发应急预案的内容

经过梳理,我国在涉及国计民生的重要行业基本都发布了行业突发应急预案,但在预案的具体内容上并未做出规范性要求,也未对各行业间的突发应急预案做总体性统筹安排,而是由各行业行政主管部门各自牵头发布。而突发重大疫情事件具有紧急性、广泛性和不可预测性, 需要相关行业紧密配合。笔者建议:应当由我国新设立的应急管理部对各级地方人民政府(或各地应急管理部门)及各行业的突发应急预案进行整体研究,从而作出统筹性的应急预案的规范要求,再结合各行业的自身特点加以补充和完善。

3.加强对各类海鲜肉类市场监管,加强联合执法检查

政府相关监管部门制定相应更为具体针对各类海鲜肉类市场监管的法律法规或政策,加强农贸市场整治,加强对市场、网络销售野生动物和餐馆饭店经营野生动物菜肴等活动的联合执法检查。

二、加强监管引导,制定国资国企防控疫情和承担社会责任的支持政策

1.支持国资国企疫情防控,加强法律指导支持

国务院国资委和地方国资委作为各级国资国企监管部门,在疫情期间,制定相应政策支持企业在落实积极有效施救防控措施、保障员工健康安全的前提下,组织安排企业复工复产。对于业务合作企业确因参与防疫工作而导致的延迟交货、延期还款、合同违约等失信行为,可酌情免于列入企业黑名单。对企业在疫情期间安全生产、合同履行、劳动用工等领域法律风险防范工作,加强法律和企业内部合规的指导支持。

2.优化年度考核评价管理,强化国资国企担当和社会责任

对国资国企因疫情防控需要,组织开展紧缺物资采购、运输保障等防控工作所产生的费用,在经营业绩考核中作为特殊事项实行清单管理。既要对因疫情防控,影响当期效益较大的高速公路、燃气供应、交通运输、机场、水务等行业和企业,以及企业在疫情防控中,因调整工作班次,采用灵活工时、增加用工、延长工时等而增加工资薪酬支出的,在年度经营业绩考核中予以特殊考虑;又要提倡奉献精神,强化对于身为国资国企应履行的自我担当与社会责任。

3.支持国资国企防疫物资捐赠救助,优化审批流程

根据《中央企业捐赠通知》规定,中央企业对外捐赠支出应当纳入企业年度预算管理,并形成专项报告,其捐赠行为实际发生时捐赠项目超过规定标准的,应当报国资委备案同意后实施。各地区国资委对地方国资国企对外捐赠制定了具体规定,在审批和备案流程存在差异。疫情期间,为疫情防控的紧急需求,各级国资监管部门应鼓励支持国资国企向疫区提供资金或物资捐赠,并相应优化审批流程。

4.制定疫情特殊时期应对金融政策,支持实体企业

各级国资监管部门应全面落实国家及各地出台的金融扶持政策,根据特殊时期对疫情防控的工作需要,通过多种途径为受疫情影响企业提供信贷支持,鼓励商业银行开辟金融绿色服务通道,主动对接重点企业融资需求,拓宽其融资渠道,充分发挥银行等金融机构的信贷、保险、融资等的作用,另外,鼓励金融机构主动加强与有关医院、医疗科研单位等的服务对接,积极满足卫生防疫、医疗产品研发及采购、公共卫生基础设施建设、科研攻关等方面的合理融资需求。

三、改变提升内部特殊时期应对策略

1.修订公司章程,简化国资国企对外捐助流程

国资国企对疫区提供资金或医疗物资捐助的,若面对内部审批对象、审批流程及捐赠额度等条件的制约,将直接影响国资国企对外施救防控的进度。因此,笔者建议:企业内部可通过修订章程有关条款,简化内部审批流程,并根据捐助额度范围确定分别由董事会、股东会或上级主管单位审核批准。

2.完善企业内部治理,制定疫情应对专项规章制度

根据国家及各地对国资国企支持疫情防控的总体需求出发,完善企业内部应对疫情的管理配套措施,制定企业应对突发疫情所需执行各项举措的专项规章制度,并在企业内部组织学习培训,提高疫情突发后的执行力。

3.国资国企内部设立疫情应对专用资金账户,疫情发生时可提升对外实施救援的及时性

政府相关部门通过制定法律法规或明确相关政策,要求各类国资国企在自我财务体系内设立突发应急疫情事件专用资金账户,该专用资金账户专供国资国企面对突发重大公共安全卫生事件而用。切实可行而有效的专用资金账户,可使得国资国企在疫情来临时快速启动资金,实施相应方案、快速响应,为对抗疫情争取宝贵时间。该方案的实施,需要政府部门统一制定相关法律法规或下达政策,保证上下部署、实施的一致性。另外,该专用资金账户,应与国资国企内部其他经营账户严格分离开来,做到专款专用。

4.提高医疗技术和药物储备,加强同民企合作,应对突发疫情时暴增的需求量

医药科研机构可针对未来潜在可能出现的传染病病原体开展研究,如开发新的或改良的抗病毒血清、改进传染病预防和治疗方法等。在前期研究的基础上,国资国企和民企生物制药企业可在一定条件下通力合作开展相应的产业化研究,建立从基础研究、先期产品研发到产业化生产的流程化管理,快速研发生产传染病治疗的有效药物,总体提升国家的传染病疫情防控能力。同时,也要把好新药检测关以确保药效及用药的安全性。

5.加强疫情防控知识的宣传和普及,提高疫情的防范意识,并定期在国内开展突发疫情应对演练

笔者建议,可通过政府、新闻媒体加大对于疫情防控知识的宣传和普及。国资国企可以利用自身优势组织员工进行学习,并对外推广,做到内容专业化,学习常态化,增强国资国企及下属员工防范和应对疫情的意识,使其掌握最基本的应对疫情的知识。另外,可定期开展不同层级的突发疫情应急演练。以英国为例,英国应急人员培训的特点是将应急培训演练融合到公众中,每年英国全国各地都要根据相关指示通过教育、培训和情景模拟训练等渠道多次举行应急演练。在突发疫情来临的第一时间最大限度避免公众人身、财产的损失。

四、国际合作角度:强化国际联控疫情合作研究

随着经济全球化的发展,世界各国逐渐融合、相互影响,重大疫情尤其是传染病的防治,需要各国共同面对,通力合作。我国应积极与世界卫生组织及医疗技术先进国家进行沟通协调,加强区域疫情和突发公共卫生事件的监测,加强应对突发公共卫生事件的技术交流和培训,加强信息通报和应急处理的联动,共同研发疫苗等治疗药物,使中国及时掌握国际上的疫情发展及各国或地区采取的应对技术、措施。具体包括加强国际医学科技交流,搭建科学交流平台,加大国际科研合作,开展传染病响应难题的攻关课题等,力争在传染性疾病预防和治疗的技术上取得重大突破。

第五节  结语

本次新冠肺炎疫情中,国资国企体现了其短期内迅速集中各种社会资源抗击突发重大疫情的优势,全国各地国资国企在以习近平同志为核心的党中央的领导和指示下、在各级政府积极部署和支持下,通过实施多种新型金融政策、民生政策、物资援助和捐赠等,对新冠肺炎疫情目前的联防联治起到了极其关键的中流砥柱作用。

习近平同志在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,确保人民群众生命安全和身体健康,是我们党治国理政的一项重大任务。政府及国资国企既要立足当前,科学精准打赢疫情防控阻击战,更要放眼长远,总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。各方协同作战,早日打赢抗击疫情的硬仗。


[1] 王晓洁、郭宇靖,《北京银行保险业高效支援疫情防控》,新华网,2020.2.2www.bj.xinhuanet.com/2020-02/02/c_1125521840.htm

[2] 《总保额超千亿!中国太保向湖北一线医护人员提供专属风险保障》,人民网,2020.1.27https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657227807216819719&wfr=spider&for=pc

[3] 石海平,《抗击疫情 大爱无疆 保险行业在行动》,新华网,2020.1.29http://www.xinhuanet.com//money/2020-01/29/c_1125510402.htm

[4] 盛银消费公司,《非银行金融机构在行动》,2020.1.30https://www.china-cba.net/Index/show/catid/234/id/27380

[5] 中国三峡集团,《供电!供气!供热!三峡集团全力保障湖北地区能源供应》,中国能源报,2020,1,31https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657227629597849981&wfr=spider&for=pc

[6] 徐鹏、金海礁,《安徽交控集团:为防控阻击疫情履行国企责任》,央广网,http://www.cnr.cn/ah/ygkx/20200128/t20200128_524951984.shtml?from=singlemessage2020.1.28

[7] 蒋雅丽,《新型肺炎已达国际最高预警级别?别慌!有通信业在……》,2020.1.28https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657272244710689100&wfr=spider&for=pc

[8] 金志刚,《10家快递企业开通绿色通道优先向救援团体开放》,新民晚报,2020.1.27https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656844682296126550&wfr=spider&for=pc

[9] 徐蒙,《保障供给,上海企业开足马力》,解放日报,2020.1.30https://www.shobserver.com/journal/2020-01-30/getArticle.htm?id=287127

[10] 同脚注9

11 Gostin L, “Public Health Law”, Berkeley: University of California Press, 2008:4

[12] 曾晓琳,公共卫生领域中的政府职能研究以美国公共卫生法为视角,中共中央党校硕士论文2016

[13] 详见Centers for Disease Control and Prevention (CDC)官网,即https://www.cdc.gov/about/organization/cio.htm

[14] 详见Centers for Disease Control and Prevention (CDC)The 2009 H1N1 Pandemic: Summary Highlights, April 2009-April 2010https://www.cdc.gov/h1n1flu/

[15] 详见Report of the WHO Pandemic Influenza A(H1N1) Vaccine Deployment InitiativeWHO Library Cataloguing-in-Publication Data

[16] 详见“Wal-Mart weighs role in U.S. H1N1 vaccination plans”,2009731日,https://www.reuters.com/article/us-flu-walmart/wal-mart-weighs-role-in-u-s-h1n1-vaccination-plans-idUSTRE56T4I220090730

[17] Public Health England Transition Team, Public Health Surveillance: Towards a Public Health Surveillance Strategy for England. 2012.12.

[18] The United Kingdom GovernmentPublic Health England: Approach to Surveillance. 2017.12. https://www.gov.uk/government/publications/public-health-england-approach-to-surveillance/public-health-england-approach-to-surveillance.

[19] “Secretary of State makes new regulations on coronavirus”, 2020210日,https://www.gov.uk/government/news

[20] Guidance: Coronavirus (COVID-19): latest information and advice2020213日更新,https://www.gov.uk/guidance

[21] Coronavirus outbreak: our guidance to people working at Lloyd’s202025日,https://www.lloyds.com/news-and-risk-insight/news/lloyds-news/2020/02/

[22] 日本应对突发公共卫生事件的经验及启示,季英凯,《群众》2015年第三期。

[23] 西方突发公共卫生事件管理体系对我国的启示,河南理工大学学报,2007.01


附录:本文涉及的法律法规规章等的具体规定

1.《中华人民共和国企业国有资产法》第四条第二款规定,国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业,由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业,由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

2.《中华人民共和国保险法》第一条规定,为了规范保险活动,保护保险活动当事人的合法权益,加强对保险业的监督管理,维护社会经济秩序和社会公共利益,促进保险事业的健康发展,制定本法。

3.《中华人民共和国传染病防治法》第四十三条第一款规定,甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。

4.《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定,传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:

1)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;

2)停工、停业、停课;

3)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;

4)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;

5)封闭可能造成传染病扩散的场所。

上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时,应当即时作出决定。

紧急措施的解除,由原决定机关决定并宣布。

5.2003111日施行的《上海市实施<突发公共卫生事件应急条例>细则》第十五条规定,本市对应急物资实行统一储备。市人民政府有关部门应当根据物资储备目录,组织落实相关物资储备。

除必须以实物形式储备的物资外,其他应急物资在保证最低储备量的同时,应当采用技术方案和生产能力储备。以实物形式储备的物资,应当在保质期或者有效期内适时更换并调剂使用。

应急物资以技术方案和生产能力形式进行储备的,突发公共卫生事件发生后,相关生产企业应当根据政府有关部门的指令,迅速转入生产。

6.《中华人民共和国电力法》第二十九条第一款规定,供电企业在发电、供电系统正常的情况下,应当连续向用户供电,不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因,需要中断供电时,供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。

7.《中华人民共和国电力法》第三十条规定,因抢险救灾需要紧急供电时,供电企业必须尽速安排供电,所需供电工程费用和应付电费依照国家有关规定执行。

8.《中华人民共和国水法》第五十五条规定,使用水工程供应的水,应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。

9.《中华人民共和国传染病防治法》第四十九条规定,传染病暴发、流行时,药品和医疗器械生产、供应单位应当及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械。县级以上人民政府有关部门应当做好组织协调工作。

10.200451日施行的《突发公共卫生事件交通应急规定》第七条规定,县级以上人民政府交通行政主管部门应当结合本行政区域或者管辖范围的交通实际情况,制定突发事件交通应急预案。

道路运输经营者、水路运输经营者应当按照有关规定,建立卫生责任制度,制定各自的突发事件应急预案。

11.《突发公共卫生事件交通应急规定》第八条规定,制定突发事件交通应急预案,应当以突发事件的类别和快速反应的要求为依据,并征求同级人民政府卫生行政主管部门的意见。   

为防范和处理重大传染病疫情突发事件制定的突发事件交通应急预案,应当包括以下主要内容:   

1)突发事件交通应急处理指挥部的组成和相关机构的职责;   

2)突发事件有关车船、港站重大传染病病人、疑似重大传染病病人和可能感染重大传染病病人的应急处理方案;   

3)突发事件有关污染车船、港站和污染物的应急处理方案;

4)突发事件有关人员群体、防疫人员和救护人员的运输方案;   

5)突发事件有关药品、医疗救护设备器械等紧急物资的运输方案;   

6)突发事件有关车船、港站、道路、航道、船闸的应急维护和应急管理方案;

7)突发事件有关交通应急信息的收集、分析、报告、通报、宣传方案;

8)突发事件有关应急物资、运力储备与调度方案;

9)突发事件交通应急处理执行机构及其任务;

10)突发事件交通应急处理人员的组织和培训方案;

11)突发事件交通应急处理工作的检查监督方案;

12)突发事件交通应急处理其他有关工作方案。

为防范和处理其他突发事件制定的突发事件交通应急预案,应当包括本条前款除第(2)项、第(3)项和第(8)项规定以外的内容,并包括突发事件交通应急设施、设备以及其他有关物资的储备与调度方案。   

突发事件交通应急预案应当根据突发事件的变化和实施中出现的问题及时进行修订、补充。

12.200438日施行的《铁道部应急物品铁路运输管理暂行办法》第二条规定,本办法所称应急物品铁路运输(以下简称应急运输),是指因突然发生严重自然灾害、公共卫生事件、战争、恐怖袭击或其他突发事件,造成社会生产资料、燃料、生活必需品等物资供求关系突变,需要铁路紧急调运应急物品的运输。军事运输规章另有规定的除外。

13.《铁道部应急物品铁路运输管理暂行办法》第三条规定,铁路应急运输分为两级:一级是指应急物品铁路运输需经两个及其以上铁路局共同组织实施并完成的;二级是指应急物品运输可以由一个铁路局组织实施并完成的。

14.20031226日铁道部发布的《铁路突发公共卫生事件应急处理办法和铁路突发公共卫生事件应急处理预案》第二条规定,铁路突发公共卫生事件(简称突发事件)是指国内突然发生重大传染病疫情、群体性不明原因疾病,造成或者可能造成社会公共健康严重损害,并有可能借铁路传播的事件;铁路车站、列车发生3人以上集体性或者有死亡的食物中毒事件;铁路单位内部发生的3人以上集体性职业中毒、食物中毒、传染病爆发流行事件。

15.《铁路突发公共卫生事件应急处理办法和铁路突发公共卫生事件应急处理预案》第四条规定,铁路预防和控制突发事件应坚持以下原则,最大程度地减低突发事件产生的可能和危害。

1)依靠科学、加强合作、反应及时、措施果断。

2)领导负责、分级负责、系统负责、岗位负责。

3)防治结合、专群结合、路地联控。

4)早发现、早报告、早隔离、早治疗。

16.2015430日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于印发<国家城市轨道交通运营突发事件应急预案>的通知》第1.5条规定,按照事件严重性和受影响程度,运营突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

17.《国务院办公厅关于印发<国家城市轨道交通运营突发事件应急预案>的通知》第1.3条规定,本预案适用于城市轨道交通运营过程中发生的因列车撞击、脱轨,设施设备故障、损毁,以及大客流等情况,造成人员伤亡、行车中断、财产损失的突发事件应对工作。

因地震、洪涝、气象灾害等自然灾害和恐怖袭击、刑事案件等社会安全事件以及其他因素影响或可能影响城市轨道交通正常运营时,依据国家相关预案执行,同时参照本预案组织做好监测预警、信息报告、应急响应、后期处置等相关应对工作。

18.《中华人民共和国突发事件应对法》第三十三条规定,国家建立健全应急通信保障体系,完善公用通信网,建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统,确保突发事件应对工作的通信畅通。

19.201626日修订的《中华人民共和国电信条例》第六十三条规定,在发生重大自然灾害等紧急情况下,经国务院批准,国务院信息产业主管部门可以调用各种电信设施,确保重要通信畅通。

20.201932日修订的《快递暂行条例》第三十五条第二款规定,经营快递业务的企业应当依法制定突发事件应急预案,定期开展突发事件应急演练;发生突发事件的,应当按照应急预案及时、妥善处理,并立即向所在地邮政管理部门报告。

21.202012日发布的《邮政业寄递安全监督管理办法》(2020215日生效)第二十六条规定,国务院邮政管理部门应当加强应急管理体系建设,制定国家邮政业突发事件应急预案,建立突发事件预防、监测、预警、信息报告、应急处置等工作机制。

省、自治区、直辖市邮政管理机构和省级以下邮政管理机构应当根据有关法律、法规、规章以及国家邮政业突发事件应急预案等,结合本地区的实际情况,制定突发事件应急预案。

邮政管理部门应当根据邮政业应急管理的实际需要和情势变化,适时评估、修订突发事件应急预案。

22.《邮政业寄递安全监督管理办法》第二十七条规定,鼓励邮政企业、快递企业建立应急救援队伍,预防与处置突发事件。

23.《邮政业寄递安全监督管理办法》第二十八条规定,发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等,邮政企业、快递企业应当根据法律、法规、规章以及国家邮政业突发事件应急预案,按照事件类型及分级,在规定时间内报告事件发生地省级以下邮政管理机构和负有相关职责的部门,同时对事件进行先行处置,控制事态发展。

24.《邮政业寄递安全监督管理办法》第二十九条规定,事件发生地省级以下邮政管理机构接到突发事件报告后,依法启动应急预案,采取应急措施。


25.《邮政业寄递安全监督管理办法》第三十条规定,邮政管理部门应当妥善处置邮政业突发事件,查明事件原因和责任,提出整改措施,并依法对有违法行为的责任人作出处理。涉及其他部门管理职权的,应当联合有关部门共同处理。

执笔人:

          上海市律师协会国资国企业务研究委员会主任 / 北京大成(上海)律师事务所律师

   唐秀红    上海市律师协会国资国企业务研究委员会委员 / 上海市海华永泰律师事务所合伙人

          上海市律师协会国资国企业务研究委员会委员 / 上海中夏律师事务所合伙人

   张莹琳    上海市律师协会国资国企业务研究委员会委员 / 上海市金茂律师事务所律师

         国资国企业务研究委员会委员 / 北京国枫(上海)律师事务所律师

   赵薇薇    国资国企业务研究委员会秘书 / 北京大成(上海)律师事务所律师

   张锦飞    上海市海华永泰律师事务所 律师(实习)

 


特别鸣谢:上海市国资委政策法规处钟可慰处长对于本课题的指导和帮助。



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