摘要：

本文通过租赁房屋征收补偿案例分析，对国有土地上房屋征收中涉及房屋租赁民事法律关系的制度设计和司法实践作出思考，并从租赁合同条款设置角度提出具体建议，为更好地保障承租人的合法权利，减少房屋征收矛盾纠纷做出有益探索。

关键词：房屋征收 承租人权利保障 法律规制和完善

   

  案例引入

上海某公司出租自有厂房给某外资A公司用于生产经营，双方签订的租赁合同中约定“如遇国家征收，租赁合同终止，出租人配合承租人向政府主张征收补偿利益”。租赁期届满前，政府因交通基础设施建设需要决定征收该厂房。A公司与关联企业B公司向征收人提出其二者为被征收厂房的承租人，要求征收人直接向其两公司进行征收补偿。

征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》答复：A、B两公司并非房屋所有权人，亦不是公有房屋承租人[1]，故不是征收补偿对象。建议A、B两公司根据租赁合同和相关民事法律规定，向房屋出租人主张损失补偿。同时，房屋出租人认为A、B两公司提出的补偿金额过高，于法无据，不同意向其支付搬迁款。A、B两公司因得不到补偿而拒绝搬迁，导致项目征收工作在规定期限内不能完成。

通过本案例可知：国有土地房屋征收过程中，承租人实际占有、使用被征收房屋，甚至作为生产资料获取经营收益。遇到房屋征收导致租赁合同如无法继续履行，出租人是否承担违约责任、因提前终止租赁合同造成承租人的损失如何补偿等问题亟待研究和解决。

    一、本文的研究对象

2011年国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），明确《征收条例》的适用范围是征收国有土地上的房屋，对被征收房屋所有权人给予公平补偿的法律关系，且通篇未对征收租赁房屋作出专门规定。比较原《城市房屋拆迁管理条例》曾作出的“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”；“被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对原房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿”；“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成一致的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换，产权调换的房屋由原房屋承租人承租”等规定，《征收条例》似乎更符合《立法法》关于立法权限的规定。但是，在执行层面，由于居住房屋的租赁（包括租住公有房屋和执行政府规定租金标准的私有房屋）积淀了福利分房和住房制度改革的历史演变，其承租权本身附加了承租人的身份权、公有福利享有等其他权利价值，一些地方在制定《征收条例》的实施性规定中，将其纳入征收补偿对象或给予一定的保障[2]，而对于非居住房屋的租赁关系，在房屋征收中基本上处于法律调整的空白地带，该空白极大地影响了征收工作的效率与承租人的权利保护。因此，笔者将非居住房屋承租人在房屋征收中的法律地位与权利保护作为本文研究对象。

    二、承租人在国有土地上房屋征收中可能面临的损失

因公共利益进行的房屋征收具有行政强制性，原订房屋租赁合同因征收无法继续履行，承租人的生产、生活势必会受到影响，承租人因征收可能面临的损失主要有：

（一）搬迁损失，主要包括：搬迁家具、设备等所产生的拆卸、搬迁、运输、安装、调试费等；（二）添置物品的损失，主要包括：承租人投资建设的与房屋形成添附的装修，对水、电、燃气等进行增容中尚未收回投资的部分；（三）临时安置损失：承租人从房屋中搬出后临时租用过渡房屋所产生的租金支出等；（四）停产停业的损失：承租人因搬迁而停产停业所产生的利润损失，职工工资、福利费、各种社会保险与公积金支付等；（五）承担违约责任的损失：承租人因征收而停止经营，无法履行原定合同而对他人承担的违约责任；（六）丧失预期收益的损失：承租人在原合同无法继续履行情况下，丧失合同全面履行后可实现和取得的财产权利。

前述第（一）至第（四）项损失，在现行房屋征收补偿规定中作为搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费均有所涉及，只不过补偿对象是被征收房屋的所有权人，房屋所有权人通过征收补偿弥补因提前终止房屋租赁合同履行造成的租金损失；但是，第（五）、（六）项的损失，《征收条例》未作规定，地方立法时，也不宜做出具体的规定。

    三、承租人权利保障的立法空白引发房屋征收的双重困境

因提前终止租赁合同的履行导致承租人对他人承担违约责任的损害赔偿问题在《征收条例》中未作规定，特别是房屋征收时对被征收人（出租房屋的产权人）的补偿费往往高于非征收时同类房屋的市场交易价格，对房屋承租人的补偿又未纳入《征收条例》的调整范围，承租人因不是征收补偿合同的适格主体，将陷入无法与征收人协商补偿安置，也而无法通过行政复议、行政诉讼途径寻求法律救济的困境；一旦被征收房屋的承租人采取拒不搬迁的对抗行为，特别是涉及人数较多时，征收人即便申请人民法院裁定强制执行，承租人也可提出异议阻碍法院作出强制执行补偿决定的裁定，使征收人陷入困境，导致被征收房屋无法在规定期限内拆除，国有土地无法收回，从而形成承租人与征收人“双输”的困局。

四、承租人权利保障的法律补充与实践完善建议

（一）在宏观立法方面

1、在立法层级上，全国人大及其常委会应制定法律予以调整

现行法律体系中房屋租赁关系受合同法调整，法律保护债权，违约应承担债务责任。但是，租赁房屋作为承租人生产、生活的必需品有其特殊性，这就呼吁对因租赁合同而确立的房屋使用权予以特殊的保护。早在《合同法》中就规定了“承租人享有以同等条件优先购买的权利”[3]、承租房共同居住人居住权[4]等。《物权法》更是将财产归属与财产利用相区别，确立了所有权、他物权和占有三权鼎立的物权保护制度。房屋征收不仅改变了被征收房屋的所有权和他物权（土地使用权、抵押权等）关系，也改变了对房屋财产利用的事实秩序，因此，承租人基于房屋租赁合同产生的占有、使用、收益权利，单靠租赁合同约定由出租方承担违约责任显然不公，国家应当从法律层面上作出规定。

2、在行政立法与民事立法层面上，应分工明确、相互衔接

由于房屋租赁合同是民事契约，根据民法契约自由与诚实信用的原则，国家不宜通过强行法过多干预平等民事主体间自行订立合同。故应在行政立法层面，明确指出承租人的征收补偿问题依照民事法律规定处理；并应在民事立法层面，对调整租赁关系的我国《合同法》进行修正，明确衔接征收行政立法，从而形成一套有针对性的、互相之间配合无间的规范性文件体系。

3、最高人民法院应根据实践需要，及时制定司法解释进行规制

最高人民法院作为全国租赁合同纠纷的最高审判机关，要结合各地案例上报情况，拟定涵盖多种租赁纠纷情况的司法解释。此外，各地高级人民法院、中级人民法院也应当在上级法院相关规定的基础上，总结出适合本地区租赁纠纷解决的判例集合，促进国有土地上房屋征收中租赁法律纠纷的解决。

（二）在微观条款设置方面

1、完善租赁合同约定，为承租人创设权利保障

承租人可在订立租赁合同时与出租人进行约定，保障自身权利：

（1）征收信息知情权：出租人应在获知租赁房屋发生征收、征收人作出征收补偿决定及与征收人签订征收补偿协议起三天内，将相关信息告知承租人；

（2）获得征收补偿利益的权利：涉及承租人装修、增设的设施设备、设备重置与搬迁、临时安置过渡费、停产停业损失等补偿归承租人所有；市、县级人民政府给予的征收补助和奖励，承租人应享有一定的比例；

（3）安置请求权：承租人有权选择继续履行合同，要求被征收人以产权调换房屋或者其他房屋进行安置。

2、在行政立法层面，为承租人设置基本权利保障

（1）严格控制征收范围，杜绝搭“公共利益”便车随意扩大征收范围，将无关土地收回重新出让利用之情况，从而维护房屋租赁市场的正常经营秩序；

（2）在征收前期调查中对房屋出租情况进行登记，同时告知相关承租人房屋可能被征收之基本情况，以便承租人对自身经营提早作出安排，减少损失；

（3）严格控制征收期限，在征收决定发布前，不得干预房屋租赁使用；因房屋征收造成停产停业损失的，予以合理补偿。

（4）明确出租人（即产权人）与承租人依照民事法律处理双方关系，并规定如出租人与承租人就相关补偿内容协商不成，应将相关征收补偿金交由法院或其他部门进行提存，待出租人与承租人就补偿达成一致意见或经法院等具有审判权限的部门对补偿款的分割作出裁决后再行分配。

3、在民商事立法层面，分情况、全面保障承租人权利

现实中，出租人与承租人对于征收补偿利益的分配存在多种约定情况。鉴于民事契约自由、诚实信用及公平原则，笔者认为应区分情况、有针对性地保障承租人的权利，具体如下：

（1）约定“租赁双方互不承担违约责任，但未放弃征收补偿或向征收人要求补偿的”，应给予承租人被征收房屋价值补偿中涉及承租人装修、增设的设施设备补偿款、设备重置与搬迁、临时安置过渡费、停产停业损失等补偿，使承租人获得不低于签订租赁合同时施行的征收规定给予承租人的补偿。

（2）约定“租赁双方互不承担违约责任，且出租人不给予补偿或承租人放弃补偿的”，应认定为承租人对自身权利的处分，可从其约定。

（3）出租人明知房屋在一定时间内可能被征收，仍向承租人隐瞒情况与之签订租赁合同的，承租人有权以欺诈为由要求变更或解除合同，并向出租人主张一切利益损失。

4、在诉讼审判方面，为承租人权利保障设置最后防线

若租赁双方始终无法协商一致而诉诸法院，法院应在审理案件时遵循以下原则，公平保障双方利益：

(1)意思自治优先原则，首先应尊重租赁双方的约定，无约定且双方达不成一致意见时才适用法律规定等进行调整。

(2) 诉前鉴定原则，由于征收会在较短时间内收回土地与房屋，需对争议资产情况进行固定，又由于缩短审理周期的需要，进行诉前鉴定有利于纠纷的顺利解决。

(3) 区分过错原则，即对于有过错的当事人根据过错责任来确定赔偿责任,故意造成对方损失的，应在分割双方共有的征收补偿利益时少分或不分。

(4) 合理补偿原则，在租赁双方无约定或约定不明时，综合租赁期、租赁价格、租赁物的具体情况等因素，充分发挥民商事审判法官心证的作用，确定补偿数额。

(5) 调解优先原则，由于征收的公益性与效率要求，如能通过调解而使承租人尽早腾房交地，便可避免长期诉讼和随之造成的执行难、社会稳定风险高等状况发生。

结束语：本文从一个案例入手，通过理论结合实践的分析方法，对立法、司法及订立租赁合同方面提出建议，希望对我国国有土地上房屋征收中承租人地位与权利保障的制度研究有所裨益。

[1] 《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定征收出租公房时，除对产权人补偿外对承租人也给予补偿安置。

[2] 《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定：征收公租房，产权人选择货币补偿的，承租人按市场评估价80%获得补偿款；征收执行政府规定租金标准私租房，除对产权人按市场评估价100%补偿外，对承租人也按市场评估价80%给予补偿。《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿>办法》规定：征收出租房屋，被征收人解除租赁合同的，搬迁补偿支付给承租人；未解除租赁合同，且未向承租人提供周转用房的，临时安置补偿支付给承租人。

[3] 《合同法》第二百三十条　出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。

[4] 《合同法》第二百三十四条　承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋。