大部制的改革与立法配套

    日期：2008-03-11     作者：周天勇    阅读：1,435次

应建立收费罚款制约机制。大量的行政和利益应当相分离，执法与收费相分离。

那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业单位，不应当由人民来供养。

怎样使目前的大部制改革不再走入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环，我认为有两个非常重要的改革和立法要配套。

一、行政、执法与既得利益相分离

目前中国政府的许多行政和执法部门，包括一些有授权的行政性事业单位，由税收形成的财政支出供养的机构，如信访局等；允许收费交到财政，再由财政下拨满足经费的机构，如工商、质监、药监、城管、交通公路等等；财政拨款和收支两条线相结合的机构，如路政、交警等等；一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的非编制机构和人员，诸如政府临时性的办公室和大量的协管员等等。所谓财政的收支两条线改革，就是以前财政以没有经费为由，允许许多的政府机构，包括行政性事业单位，可以设立，可以增加公务员，但是其经费财政不拨款，通过自收自支来解决，工商、质监等部门是典型的此类机构，后来随着个体户和企业的增加，财政发现，它们收的费和罚的款比它们需要的支出要多得多，再加上自收自支中私分、乱支、挪用和贪污问题较多，于是进行了所谓的收支两条线改革，即收费和罚款先交上来，再由财政拨下去。这似乎杜绝了一些问题，然而，目前在这种体制下，几乎没有一个政府部门不收费。2004年政府各部门行政和执法收费、罚款9367亿元，检察院和法院收了356亿元。据估算，2007年政府各类部门的收费、罚款可能达到16000亿元，加上税收、社保、土地收入各种经费的征收，GDP的财政负担率高达33%以上，为发展中国家的最高限。政府各部门繁多的收费罚款，已经成为扰乱经济秩序、破坏社会和谐的一大公害。

十七大报告明确提出要“加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。根治这一现象，需要一个过程，但是有必要从制度设计和管理体制上，对其中相关的权利和既得利益进行调控。

首先，应当建立人民——人大——政府之间的收费罚款制约机制。现在部门条例中随意收费和罚款项目太多，究其原因，就是部门立法。收费和收税，是向公民和法人收取钱财的一种行为，需要由人民同意收费和收税项目、标准、方式等等，需要由人民选举出来的人大代表通过，才能形成法案进行征收。要改变目前政府、政府各部门和行政性事业单位随意设置收费和罚款项目，随意制定收费和罚款标准，随意制定和发布文件，随意向法人和自然人收费的局面，政府、政府各部门、授权的行政性事业单位不应该有收费和税收的立法权，其一切收费条款的设立权应当上收到人大。任何收费和罚款项目、标准、方式都必须经过人大讨论、社会听证等程序，否则应当视为违法。

其次，除了政府税务机关保留极少量收税和罚款外，大量的行政和利益应当相分离，执法与收费相分离，彻底清理和废除工商、质检、药监、城管、建设、交通等各部门的行政性收费项目；收支两条线、超收奖励、罚款分成体制变动虽然对财政创收有帮助，却是对经济和社会危害极大的一项改革，应当坚决废止；这些执法部门全额由税收形成的经费供养起来，不允许他们收费和罚款。

再次，将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性事业分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付，就如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术管理部门要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人要求工商、质检等部门的事业单位对其商品、家装等进行检测，这类市场服务性的费用由提出要求的客户承担。

最后，需要规范、监督、协调政府各部门的执法行为，集中执法，减少对个体经营户、各类企业、非行政性事业单位等的重复、交叉、矛盾、多层、前后执法骚扰。目前，工商与质检交叉，建设与土地重复，路政与交警矛盾，十几个部门乱执法，恶意执法，有利的一哄而上，都来管；无利的，真正应当管理的，却都不积极。因此，我们建议将工商、质检、价格等市场性执法部门都合并到商务部，将建设、土地、市政、环境、城管等执法机构也合并到某一个政府机构中。工商、质检、税务等案例，如管理规范的国家一样，前面行政长官已经裁定的，后面的行政长官不要再翻旧账折腾企业。

用十年时间，或者下决心用更短的时间，逐步使行政、执法和司法机构由财政全额供养，真正建设执政为民而不是为钱的政府各机构和两院。

二、用“国家政权和事业人民供养法”控制机构和人员膨胀

起草、制定、颁布国家政权和事业人民供养法，使属于人民供养的各类机构和人员，定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数用法律的形式控制住。

应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大政协、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，它们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业单位，不应当由人民来供养。

供养人员规模的确定，还必须考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多，因而需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮人员的比例和规模。不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还需要考虑扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等因素。但是，政权规模的设置，首先要从经济发展的承受能力出发，以政权的低成本和高效率为原则。

控制被供养机构和人员方面，近期可先将国家行政人员和财政供养事业人员分开，部门设置和公务员编制与财政预算相结合，合理确定财政支出中用于行政经费和财政负担事业的支出比例，控制公共财政供养负担；远期可以将政府机构设置、公共财政与完善和强化人大监督管理机制相结合，由人大履行机构设置权和人事编制的监督审核权，加强预算和编制管理，按照权利义务对等的原则，有多少钱养多少人。

界定哪些机构和人由财税供养，哪些不用财税供养，应当法制化。规定如何确定财税供养的规模，比如按人口、按GDP、按国土面积等；供养的水平，即报酬、福利等水平要符合国情国力。先要减少人民供养公务员和事业单位职员的数量，其次才能谈到高薪养廉。

国家政权和事业人民供养法需要解决的问题是：确定供养的范围和水平，设定党政警社等机构、职位和进人数量的依据和审批，规定供养经费的来源和预算程序，建立人民群众、人大政协、新闻等各方面的监督制度，并且完善监察、审计部门对机构数量、官位、公务员数量、事业单位数量、事业单位职员及其经费进行监察和审计的机制，以及经费开支的监督，对政府用于养人的借款进行严格控制和监督(一般不能用借款来养人)。

有些学者认为，由于现代政府职能的扩张，二战后各国政府规模迅速扩大，并在20世纪80年代达到顶峰。首先是管理范围的扩张，其次是服务功能的凸显，其三是发展功能的特殊重要性。这在发展中国家尤为明显。总体讲官民比必须保持适度，但并不是越低越好。有的学者还认为，我国需要一个强政府，政府的一些机构还要增加，政府的公务员和事业单位人员还要在规模上扩大。

我们认为，这有失偏颇。第一，与美国相比，中国财政收入人均不到3000元人民币，美国财政收入人均相当于10万元人民币，不仅是30多倍的绝对差距，就公共财政的公共产品积累、提供能力差距而言就更大。第二，如果行政、执法和司法与收费和罚款相分离，需要消化1万多亿元的财力，这部分钱需要从现有的财政收入中逐年调整，再增加机构和公务员，将会更加导致人民负担的加重。第三，尤其是在公车、公招(公费招待)和公出(出差旅行)改革没有进展的情况下，若再增加机构和扩张人员，从中央到地方联动，将会导致更多的三公支出，引起人民群众的不满。第四，应当按照小政府、大社会的原则，发挥社会组织的作用，许多事务交由社区、协会、行会等自治管理为宜。