作为重要的交通基础设施，铁路对中国经济发展的支持是全方位的。据统计，仅 2019 年 2 月份，铁路运输总旅客发送量达到 29,112 万人次，货运总发送量达到 29,769 万吨。 [1] 而随着国家对固定资产投融资改革的不断推进，中国铁路的建设也处于高速发展的过程中。 2018 年，全国铁路固定资产投资完成 8028 亿元；新开工项目 26 个，新增投资规模 3382 亿元；投产新线 4683 公里，其中高铁 4100 公里。到 2018 年底，全国铁路营业里程达到 13.1 万公里以上，其中高铁 2.9 万公里以上。 [2]

在铁路建设的过程中，征收补偿占铁路建设成本比例极高，而征地补偿是否顺利决定了建设进度是否能满足前期规划的工期要求，也直接影响固定资产的总投。因此，铁路建设项目征收成本的概算，需要建设单位和政府进行充分的论证。笔者结合自己的法律服务经验，归纳了部分在铁路建设项目征收过程中可能影响征收成本的因素，以期共同探讨。

    一、 征用基本农田

根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》及国务院《基本农田保护条例》的规定，国家实行基本农田保护制度。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重 点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

因此，铁路建设规划过程中如涉及需要征收基本农田的，应充分考虑选址依据，并由专家对征用基本农田的必要性进行论证。经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府还应按“占用多少补多少”的原则开垦新的耕地，对于没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，在铁路建设的前期方案设计时还应将需缴纳耕地的开垦费列入概算。此外，根据《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）的规定，对征地农民的就业培训和社会保障工作，也应在列概算时予以考虑。

    二、 铁路线路安全保护区

根据《铁路安全管理条例》第二十七条规定：“铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区。第三十条规定，在铁路线路安全保护区内建造建筑物、构筑物等设施，取土、挖砂、挖沟、采空作业或者堆放、悬挂物品，应当征得铁路运输企业同意并签订安全协议，遵守保证铁路安全的国家标准、行业标准和施工安全规范，采取措施防止影响铁路运输安全。铁路运输企业应当派员对施工现场实行安全监督。”第三十条规定：“铁路线路安全保护区内既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的，应当采取必要的安全防护措施；采取安全防护措施后仍不能保证安全的，依照有关法律的规定拆除。”第三十一条规定：“拆除铁路线路安全保护区内的建筑物、构筑物，清理铁路线路安全保护区内的植物，或者对他人在铁路线路安全保护区内已依法取得的采矿权等合法权利予以限制，给他人造成损失的，应当依法给予补偿或者采取必要的补救措施。但是，拆除非法建设的建筑物、构筑物的除外。”

根据上述规定，铁路线路安全保护区内的区域允许建造建筑物、构筑物等设施，土地在铁路线路安全保护区内本身并不构成必须被征收的理由，仅当既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全，且采取安全防护措施后仍不能保证安全的，才能对房屋进行征收。因此，前期设计列概算时，对铁路线路安全保护区沿线的建筑应进行必要的调查。

      三、 建筑物退让

建筑红线，也称“建筑控制线”，指城市规划管理中，控制城市道路两侧沿街建筑物或构筑物（如外墙、台阶等）靠临街面的界线。任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线，而铁路建设是能够调整建筑红线的原因之一。各城市对建筑红线的规定并不一致，如《上海市城市规划管理技术规定（土地使用建筑管理）》规定：“沿铁路两侧新建、扩建建筑工程，应符合以下规定：（一）高速铁路两侧的建筑工程与轨道中心线的距离不得小于50米；铁路干线两侧的建筑工程与轨道中心线的距离不得小于20米；铁路支线、专用线两侧的建筑工程与轨道中心线的距离不得小于15米；铁路两侧的围墙与轨道中心线的距离不得小于10米，围墙的高度不得大于3米。（二）铁路两侧的高层建筑、高大构筑物（水塔、烟囱等）、危险品仓库和厂房与轨道中心线的距离须经铁路主管部门审核后确定。（三）在铁路道口附近进行建设的，须符合铁路道口管理的有关规定。”根据该规定，铁路的建设将影响到附近建筑的新建和改扩建，如因铁路建设导致建筑周围的在建工程无法按原规划进行建设，则对于相关业主需进行相应的补偿，必要时，甚至应当对土地及在建工程进行征收。

      四、 个案调整

土地的征收以用地红线为基准，原则上，政府对用地红线范围内的土地、建筑可依法征收，而对红线外的土地及建筑物则没有征收的义务。但实际情况却要复杂得多，比如用地红线可能将一座功能完整的建筑一分为二，亦或者业主拥有的地块被红线切割后导致红线外的夹角不具备再使用可能性的，此时就有可能面临政府将整体建筑或整总地块一并征收，以降低被征收人的损失。

      五、 违规行为的控制

 除建筑物外，征收补偿范围还包括植物、青苗等，不排除部分铁路沿线的村名、居民一听到有关于铁路建设的风吹草动就移植树木或农作物。因此，铁路建设单位前期就应进行充分的摸排，确保制作征收成本概算时不出现漏项，同时也可以对整体情况做到心中有底，以便在实施征收时联合地方政府对抢栽抢种、套取补偿资金等不法行为进行严厉打击。

 铁路建设项目的征地拆迁是一项持续时间长、专业性强、复杂程度高的系统性工作，如何在程序合规、补偿合法的基础上做到合理控制成本，考验的不仅是建设单位和地方政府的工作决心，更是各建设参与单位在立项决策、勘察设计、工程实施等建设全过程中的管理能力。