新型冠状病毒疫情发生以来，确诊的规模不断增加，波及的区域从武汉扩散至全国，乃至世界不同区域，尚未有收缓之势。此次新型冠状病毒疫情还被世界卫生组织列为国际关注的突发公共卫生事件。有学者根据数据模型估算，本次疫情对中国的经济损失将达到GDP的1 % ，也就是1万亿人民币，还是保守估计。因此，无论是目前的防疫状态还是疫后状态，对地方政府债务都将是巨大的挑战。各地政府也需要通过相应的举措来使本地经济尽快从低迷中得到恢复并重新发展。笔者试图从地方政府债务的范围及相关概念、范围的辨析、疫情引发的地方政府债务风险以及疫后地方 政府债务风险控制 提出一些重新思考。

一. 地方政府债务定义及内涵

关于地方政府债务的定义，目前国内的法律并没有明确的界定及解释条文，因此，国内外不少学者也有对“地方政府债务”的定义与内涵均有自己的理解，笔者选取几种有代表性的观点，加以列举。付庆红认为，“地方政府债务是一个存量概念，是指在某一个时点上，地方政府充当债务人，由于财政支出大于财政收入而形成的财政赤字的总和。因此地方政府债务包括在合同或者某一法律基础上的显性债务和地方政府在道义层面上具有偿还责任的隐性债务”。孙涛、张晓晶等认为，“我国地方政府债务主要是地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方国有企业以财政为担保的债务。”

地方政府债务，在我国，是指一定期限内，地方政府按照法律或合同的约定，为社会提供公益性、基础性服务直接借入或者以地方政府提供担保、政策性挂账、地方政府拖欠形成的，时限届满后需向债权人偿付，已经产生的债务。地方政府债务主要用于支持政府日常开支、基础建设以及负有一定救助职责的债务。可分为显性债务、或有显性债务、隐形债务。

二. 地方政府债务的重要相关概念

鉴于我国宏观经济的变化，对于地方政府债务的表述也通过不同的官方文件体现我国国家及地方政府对于地方政府债务的不同关切，主要有：

（一）地方政府性债务

即2014年以前的提法，主要有地方直接债务与或有债务构成。大体上包括政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的债务，以及可能承担的具有一些社会救济责任的债务。显然，政府为此次新型冠状病毒的采购防护用品的各项举债便属于第三种债务。

（二）城投债

城投债是地方政府融资平台作为发行主体，为地方基础设施或公益性项目筹资发行的企业债、中期票据等债券。

国务院于2014年10月发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号文，以下简称“43号文”）以及2018年的新《预算法》均否定了将政府信用与企业信用进行绑定，城投平台不能增加政府债务，政府融资以政府发行债券来解决。但实践中，政府融资并未完全跳开城投债，而是以参与当地政府与社会资本合作的方式，以项目公司的名义发行债券。

2017年4月财政部、发改委等6部委发布的《关于进一步规范地方政府融资举债行为的通知》（财预〔2017〕50 号）明确指出，地方政府举债只能以地方政府为主体，自2015年1月1日起地方融资平台新增债务依法不属于地方政府债务，地方融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。

（三）地方政府融资平台

地方政府融资平台是指各级政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等具有企事业法人资格的经济实体。此融资主体不同于完全市场化企业主体，因有各级政府信用作为背书，容易被认为与各级政府间总有千丝万缕的联系。鉴于有2017年重申的重要发文，明确政企脱钩，加强区分政府责任与企业责任的规定，在考虑政府融资平台债务风险时，也应区分时间点加以分析。

（四）地方政府债券

地方政府债券，亦称为地方债，是由地方政府作为发行和偿还主体而推行的公债。地方债是地方政府用以筹措财政收入的一条重要融资渠道，其收入列入地方政府预算，并由地方政府负责安排调度。

地方政府债券也是2018年《预算法》为地方政府确立的唯一具有合法性的融资工具，新《预算法》的条文对地方政府举债的多个层面进行了规定与限制，从法律层面体现了国家对于地方政府债券的框架设计及对地方政府债券的治理思维。

（五）政府与社会资本合作项目（PPP）

政府与社会资本合作项目是公共基础设施中的一种项目运作模式，该模式鼓励民间资本参与政府合作，参与公共基础设施建设。本质是以一种特许经营活动的模式，为地方政府提供融资的一种渠道。2015年5月国务院办公厅转发的财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号，以下简称“42 号文”），允许满足条件的融资平台作为社会资本参与政府项目。文件明确了PPP项目运行的正当性，一方面使PPP项目公司的融资渠道的外延得以拓宽。另一方面，也使PPP项目公司更容易隐匿金融杠杆，使得地方财政风险增加，从项目公司引发新的地方政府债务。

（六）地方政府隐形债务

地方政府隐形债务，是指不在发债限额和预算管理中，不以地方债的形式出现，出现危机时，出于公共利益的考量，政府需要承担责任的债务。2014年，国务院发布43号文，虽然明确了地方政府债券可以适度归还存量债务。但是，政府置换债券的数量毕竟有限，且形式单一，需要完全消化地方存量债务的难度很大，从而使地方政府实际上背负了很多合法发债，具体数量、范围无法明确的债务。

三.新型冠状病毒疫情引发的地方政府债务风险

此次新型冠状病毒疫情发酵至今无疑给国内各类经济带来巨大打击，虽是剧烈阵痛，却也是地方政府反思突发事件情况下地方政府债务风险的实战经验。笔者认为新型冠状病毒疫情的后地方政府债务风险可以分为以下几类：

（一）疫后债务违约所导致的金融风险

上文基本列举了地方政府债务形成的各类情形及相关概念，再进一步探讨可能引起的地方融资债务：一是地方政府通过以银行贷款为主的间接投资，二是以发行公司债债券为主的直接投资，三是政府与社会资本合作项目的投资。

需要指出的是疫情后的各类项目停滞未恢复，投资资金链无法收回等问题容易致使地方融资平台不能按时偿还到期的银行贷款或者说不能届期兑付公司债券，从而造成金融市场风险。

（二）企业濒临破产导致的地方政府债务风险

2013年审计署发布的《全国政府性债务审计结果》中，地方政府的债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三类。新冠状病毒疫情的爆发让不少中小企业濒临破产边缘，各地政府纷纷出台扶持政策以减少中小企业的实际现金流困境。以辽宁省的扶持政策为例，对疫情防控重点保障企业和受疫情影响较大的小微企业、“三农”企业，鼓励各级政府性融资担保机构降低担保费率至1％及以下，各级财政部门对担保机构给予一定的保费补贴；省担保集团可提供直接融资担保业务，免收担保费；对已纳入全省再担保体系的再担保合作机构，合作有效期均无条件延长至疫情解除日，可不受再担保合作授信额度限制，根据实际发生申报备案及代偿，将省级风险补偿比例由20％提升至40％。此番地方政府在疫情面前对中小企业型企业的扶持不可谓不强大，对于中小企业而言这是地方政府给予的援助稻草，但不能被认为是财政依附，或者是政府代偿，从而增加地方政府债务风险。

四. 地方政府债务风险控制及应对方案

疫情过后，恢复地方经济是各地方政府刻不容缓的首要职责，在出台扶持政策的同时，对己身债务风险充分评估并加以控制，才能使得帮助企业恢复活力的同时，增加地方政府的公信力。

（一）对一般经营性企业、疫情防控重点保障企业、受影响较大的行业或小微企业区别扶持，针对性扶持

根据财政部、税务总局于2020年2月7日发布《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》（财政部 税务总局公告2020年第8号）指示，对受疫情影响较大的困难行业企业进行了具体的标准划分，即困难行业企业，包括交通运输、餐饮、住宿、旅游（指旅行社及相关服务、游览景区管理两类）四大类，具体判断标准按照现行《国民经济行业分类》执行。困难行业企业2020年度主营业务收入须占收入总额（剔除不征税收入和投资收益）的50%以上。

各地地方政府可以根据各地政情不同，在现行法律的框架内制定符合各地政府需求扶持政策的具体实施细则，因地制宜的帮助困难行业、企业恢复正常运营。

(二)遵循《预算法》等相关国债发行的法律，合理发行地方政府债券，支援地方公益性、基础性设施建设的恢复

新《预算法》第35条规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

新《预算法》允许地方政府以地方信用基础及财政保障，依据法律规定对外举债。地方政府发行一般或专项债券，需要按照向社会的许诺，及时、足额的偿还。若不能偿还，地方政府需承担相应的法律责任。

地方政府可以区分一般债券或专项债券的不同，分预算科目分类管理，通过法律和市场机制，将地方债券的规则契合于民事的债权债务处理。

因此，地方政府可充分衡量地方政府的偿还能力，合理发行债券，支援地方公益性、基础性设施的恢复。

（三）明确政府与市场的界限，可以通过PPP项目转化理清政府与企业债务，明确政府与合作方的权利、义务、责任，减少地方政府隐形债务

地方既有存量债务长期未处理，本身就是巨大风险。新型冠状病毒疫情形成的地方政府债务加剧，更需要引起重视。地方政府发债的合法化虽然可以一定意义上解决部分地方政府债务的不确定性，但对于一些地方政府负有偿还义务，不在预算内，未经过法定程序的地方隐形债务，仍然需要妥善处理。地方政府可以鼓励引导民间资本的进入通过PPP项目的转化，进行项目分析、分类，再组合的方式转化理清政府与企业的债务，通过法律、法规的规制，明确与合作方的权利、义务、责任，从而减少地方政府的隐形债务。

当前，新型冠状病毒疫情防控是当务之急，若疫情给国家和地方经济带来的损失已不可避免，在抗击疫情的同时，我们是否也需要放眼疫后的经济重建？不妨将此次疫情的带来的经济打击与地方经济恢复作为地方政府试炼的熔炉，充分发挥地方政府政策的精准落实，避免路径依赖，充分发挥民间资本的目标群体的能动性，重新审视地方政府债务分配，为地方经济的尽快恢复寻找最优路径。