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海域溢油污染事件中的环境责任险

    日期:2011-12-16     作者:薛 梅 吴荣良

编者按:环境责任保险又有“绿色保险”之称,其定义各国不尽相同。由国家环境保护总局与中国保监会联合出台的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》中,环境污染责任保险定义为“以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险”。一般认为,环境责任保险是以被保险人因玷污或污染水、土地或空气,依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。当然,这种玷污和污染是有严格限制的。保险公司只对突然的、意外的污染事故承担保险责任,而对故意的、恶意的污染视为除外责任。
一、环境责任保险是环境污染事故风险防范不可或缺的制度

由于海域污染可能带来的损害后果十分严重,环境责任保险已经成为国外企业不可或缺的风险防范措施。在世界广泛关注的海域污染事件中,2010年墨西哥湾漏油事件造成23000平方公里海洋面积受到污染,使英国石油公司(BP)向墨西哥湾灾民赔偿1亿美元,另外BP公司设立了总额为200亿美元的专项赔偿基金。而在更早的1999年“埃里卡”号漏油,法院判决法国石油工业巨头道达尔集团对污染负有责任,罚款37.5万欧元,同时向约100名原告支付1.92亿欧元赔偿金。1989年美国 “瓦尔德斯”号漏油,埃克森公司为此支付43亿美元,用作清理、赔偿和罚款等费用。据悉,这些重大事件中都涉及到数额巨大的环境责任保险赔付,如BP公司在墨西哥湾漏油事件中获得了35亿美元左右的保险赔偿。
我国现正处于环境污染事故的高发期,发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的环境问题,在我国近20多年里集中出现,呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。在我国的7555个大型重化工业项目中,81%分布在江河水域、人口密集区等环境敏感区域,45%为重大风险源。近年来,国家环保总局接报处置的突发环境事件平均不到2天就发生一起。数据显示,仅2010年我国就发生了156起突发环境事件,相应的防范机制却存在缺陷,导致污染事故频发。作为当今世界第二、亚洲第一大石油进口国,我国90%的进口石油是通过海上船舶运输完成,同时海上石油勘探和开采也取得长足进展,仅在渤海湾就有上千口油井,船舶漏油和海上油井漏油事故也时有发生。目前,经有关部门检测发现,我国沿海地区海水的含油量已经超过国家规定的海水水质标准2倍至8倍,海洋石油污染十分严重,致使我国每年由于环境污染造成的直接经济损失达1200亿元。2010年7月发生的大连原油储罐陆地输油管道因爆炸起火导致的漏油事件,留下了一眼望不到边的“黑海”,但涉事企业仅以“投资抵赔偿”,而相关后续赔偿工作却全部由大连市政府承担。今年6月4日开始发生的蓬莱19-3油田溢油事故(即中海油溢油事件)已使周围海域840平方公里的1类水质海水目前下降到了劣4类,对海洋环境造成了较大程度的污染损害。
大连泄漏事件、中海油溢油事件再次为我国的环境安全敲响警钟,与此相关的环境责任险制度日趋受到社会各界的关注。

二、环境责任保险的法律特征

对于我国公众较为陌生的环境责任保险,该制度源于西方发达国家并正日趋成熟和完善。从法律特征看,环境责任保险有以下几点:
(一)环境责任保险本质上并非纯正的第三者责任保险,也具有自保险的性质
 由于污染破坏环境产生的影响具有综合性和牵连性,当被保险人的自有场地受到污染破坏而无能力抢救治理,相邻地区的人乃至整个人类将会受到牵连,因此投保人的自有场地因自然灾害、意外事故受到污染侵害产生的抢救费用和治理责任应当作为环境责任保险的保险标的。
(二)环境侵权对象包括财产权、人身权和环境权
        环境污染致害往往造成受害者生命、健康和财产上的损失,即受害者的人身权、财产权受到了侵害。传统民法从财产权、人身权两方面对环境进行保护,具有一定的局限性。例如,许多重要的环境要素像空气、阳光、水等就不是传统意义上的个人财产,不能成为所有权的客体,无法以财产权作为对其救济的根据。而相邻权的局限性在于其范围狭小,只限于以不动产的相邻关系为前提的环境侵权,但环境侵权往往具有迁移性、远距离的特点。把环境权与财产权、人身权并列作为环境侵权的对象,可以弥补传统民法的缺陷,也有利于新型权利概念的生成,增强人们的环境权利意识和法制观念。
(三)保险人承担的保险赔偿责任是一种民事责任
        根据中国《环境保护法》、《海洋环境保护法》及相关的法律规定,违反环境保护法律规定者应承担的责任,根据具体情节及情况不同,分为行政责任、刑事责任和民事责任。行政责任和刑事责任相对易于鉴定,它们强调的是违法者对国家承担的惩罚性个人责任,由自己承担,不能转嫁于社会,这与责任社会化性质的环境责任保险的赔偿责任是不一致的。公平正义是民事责任所追求的基本价值,表现为在施于致害者必要的赔偿责任但又不至于使其失去生存能力的同时,及时有效地补偿受害者的损失。现代特殊侵权责任社会化(如环境侵权责任社会化)就是以此为价值基础而产生的,环境责任保险就是环境侵权责任社会化的一种表现。环境责任保险只调整平等主体之间的私权关系,属于民事责任的范畴。环境责任保险中保险人与被保险人之间的权利义务由保险合同规定,保险人的保险赔偿是基于环境责任保险合同进行的,其责任社会化体现了社会的公平与正义,而被保险人所承担的行政责任、刑事责任强调的是投保人对国家承担的惩罚性责任,不受环境责任保险调整。
 (四)环境责任保险合同遵循因果关系推定原则
        最大诚信原则、可保险利益原则、近因原则和赔偿责任原则是传统保险合同的四大基本原则,环境责任保险合同也必须遵循最大诚信原则、可保险利益原则和赔偿责任原则。但所不同的是,在侵权因果关系的认定上,环境责任保险合同遵循因果关系推定原则,故在证明方法上适用举证责任倒置。因此,在环境责任保险中,只要求环境污染受害者在相当程度上举证,不要求全部技术过程的举证,即只要证明“如无该行为,就不会发生此结果”的某种程度上的盖然性(或然性)即可推定因果关系的存在。

三、我国环境责任保险的进程

(一)关于陆上企业的环境责任保险
2007年12月,国家环保总局与中国保监会联合出台了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,在我国一些省市试点开办环境责任保险,然而实际情况是企业参保意愿薄弱、保险受益覆盖面小、赔偿金额不足以弥补污染侵害后果。某环保厅人士分析认为,长期以来污染事故发生时,若涉事企业无力赔付,多由地方政府买单。同时,我国石油、石化企业主要投保财产险(含仓储的财产险)、机损险、货运险、人身意外保险、工程险;码头财产设备险,或者是码头操作责任保险、油污责任保险、第三者责任保险等。对于环境责任险这一新生事物,财力雄厚、抗风险能力强的大企业,认为企业不会发生环境污染事故,即使发生了环境污染事故,自身也有能力应对而不愿投保。
更为关键的是,各国的环境责任保险制度在初期很大程度上必须要靠政府强力推动,然而我国因相关法律法规的欠缺,对高风险企业推行责任保险的工作尚缺乏强制力。目前国家层面的环境责任险的依据只有原国家环保总局与中国保监会联合出台的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,这一意见目前并未上升到法律法规的高度。值得欣慰的是一些地方开始了破冰之旅,无锡市是国家环境保护部2009年确定的环境污染责任保险试点城市,今年2月实施的《无锡市环境污染责任保险实施意见》(以下称《实施意见》),使无锡在江苏率先推出环境污染责任险。据悉,由此无锡约2000家存在一定环境污染风险的企业纳入环境污染责任保险范围。投保企业可按照生产经营规模和环境风险等级,在100万元、200万元、500万元和1000万元等档次中,选择相应的赔偿限额。《实施意见》的推出,意味着“绿色保险”机制将在无锡全面、强制性推行,靠建立环境污染责任保险这一制度,以期从根本上解决这一问题。
(二)关于船舶环境责任保险
1967年的“Torry Canyon”号油轮搁浅,泄漏原油12万吨,污染英国140英里的海岸线,而油污受害人仅得到五分之一的损害赔偿,由此引发了国际社会对海上船只漏油导致沿岸环境污染事故的关注,也直接促成了1969年《国际油污损害民事责任公约(简称CLC1969公约)的诞生。CLC1969公约为保障油污受害人得到合理、充分的赔偿,创立了海上油污责任强制保险的完整体系。该公约规定,在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油轮的所有人必须投保油污责任险或者取得其他财务保证。同时在第五条第11款又规定,保险人或提供财务保证的其他人有权按照本条规定设立基金。最后CLC1969公约第七条第8款还规定,对污染损害的任何索赔,可向承担船舶所有人污染损害责任的保险人或提供财务保证的其他人直接提出,即便油污损害是由于船舶所有人本人故意或明知可能造成损失而轻率地作为或不作为所造成。可见其赋予了责任保险人一种近乎无条件的责任限制权利。
1992年用两个议定书对这一“旧”的赔偿机制进行了修订,公约修正案提高了赔偿限额、扩大了油污损害的适用范围,这两个议定书分别称为《1992年民事责任公约》和《1992 基金公约》,随后又于2003年进行了修订。
我国于1999年1月5日向国际海事组织交存了《〈1969年国际油污损害民事责任公约〉1992年议定书》加入书,成为该议定书的缔约国。根据议定书第13条第4款的规定,该议定书于2000年1月5日对我国生效。
作为《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》的配套文件之一,2010年交通运输部公布了《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》,自2010年10月1日起施行。该实施办法第二条指出,在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶,其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。
该实施办法第四条指出,在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶应当按照以下规定投保油污损害民事责任保险或者取得其他财务保证:
1.载运散装持久性油类物质的船舶,投保油污损害民事责任保险,其保险标的应当包括持久性油类物质造成的污染损害。
2.1000总吨以上载运非持久性油类物质的船舶,投保油污损害民事责任保险,其保险标的应当包括非持久性油类物质造成的污染损害和燃油造成的污染损害。
3.1000总吨以上载运非油类物质的船舶,投保油污损害民事责任保险,其保险标的应当包括燃油造成的污染损害。
4.1000总吨以下载运非持久性油类物质的船舶,投保油污损害民事责任保险,其保险标的应当包括非持久性油类物质造成的污染损害。
同时要求中国籍船舶应当向经国家海事管理机构确定并公布的保险机构投保船舶油污损害民事责任保险,或者取得经国家海事管理机构确定并公布的保险机构以及境内银行等金融机构所出具的保函、信用证等其他财务保证。
(三)关于海上石油勘探和开采的环境责任保险
在国外,海上石油勘探和开采的事故保险已经有一定的经验。比如,2010年4月20日发生火灾的位于墨西哥湾的“深海地平线”这一钻井平台发生爆炸并引发大火事故。这一平台属于瑞士越洋钻探公司,由英国石油公司租赁。瑞士越洋钻探公司向英国劳合社和其他一些保险商投保了7亿美元的保单。在世界主要石油保险市场,英国劳合社占据了市场份额60%~65%。
中国人民保险公司从1980年开始开办石油保险业务,第一张石油保险单承保了法国道达尔石油公司在南中国海进行的钻井作业风险。但总体而言发展远未达到期望的程度。作为海洋环境保护的主要法律法规《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》均没有关于海洋环境污染保险的相关规定。

四、当前开展环境责任险制度的建议

环境责任保险不同于一般责任保险,其技术要求高、赔偿责任大,并且每一个企业的生产地点、生产流程各不相同,经营环节、技术水平各有特点,对环境造成污染的可能性和污染的危害性都不一样。这就要求保险公司在承保时有专门通晓环保技术和知识的工作人员对每一个标的进行实地调查和评估,单独确定其保险费率,情况不同,每个保险标的适用的保险费率就可能千差万别。从理论上讲,保险精算的基础是大数法则,需要通过众多企业的参保才能化解少数企业的高额赔偿负担,达到环境风险的分散及费用分担的目的,可我国的现实情况是环境责任险由于难以达到精算技术所要求的众多投保数量,致使保险人经营该险种进退维艰。
各国环境责任保险的立法模式,主要有三种:第一种是德国采取强制责任保险与财务保证或担保相结合的环境责任保险制度;第二种是美国采取的强制责任保险为原则的制度;第三种是法国采取的任意责任保险为主、强制责任保险为辅的环境责任保险制度。我国现阶段,相比全部强制参险,更可能采取的是通过立法逐步建立强制与自愿相结合的环境责任险制度,可选择在部分环境污染严重、环境风险大的重点行业实行强制责任保险,如石油、化工、印染、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产和有毒危险废弃物处理等行业;在城市建设、公用事业和商业等污染较轻的行业,给予积极引导,促使企业自愿投保。
研究和借鉴国外经验,我国在推进环境责任险制度时应当从以下方面进行:
首先,立法和执行层面加快行动。环境污染责任保险尽管在《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《1969年国际油污损害民事责任公约》等法律或参加的国际公约中有所涉及,但是一部法律的个别条文显然不能支撑整个环境污染责任保险制度,因此,应当在《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《保险法》以及《自然资源保护法》中加入环境责任保险的条款,并进一步进行环境责任保险的专门立法。同时,配合已实施的《侵权责任法》,制定环境污染侵权责任实施细则,明确环境污染损害的赔偿原则、主体、范围、标准、举证责任、请求权时效等,从而为开展环境污染责任保险提供法律依据。具体为:对有关环境污染责任保险合同的事项作出专门的规定,包括投保行业的范围、承保范围、除外条款、责任限额、保险费率、索赔基础、保险期间以及索赔理赔等程序性条款等;对保险公司的环境责任风险经营作出专门规定,包括责任准备金制度、风险等级评估制度、环境信息共享制度、保险诚信等级制度、环境污染责任保险基金制度、再保险制度和巨灾证券化制度等。
其次,环境污染事故是通过环境介质的污染或破坏而引发的事故,具有复合性、长期性、累积性、高技术性和高度复杂性等特点,无论是环境风险等级的划分还是环境事故中损害的评估,都离不开专家的指导和技术标准的支持。因此,应当集中人力、物力优势,建立第三方服务机构,包括:
 一是引进专业技术人员,组建专家团队,为环境风险等级划分、环境损害评估以及环境污染责任保险推行提供技术咨询和指导。
 二是定期或不定期地对从事环境风险企业进行等级划分、环境损害评估以及环境污染责任保险的专门人员进行专业技术培训。
 三是加紧出台有关技术指南。2011年5月30日环境保护部公开发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》以及《环境污染损害数额计算推荐方法》,明确提出2011年至2012年我国将重点开展案例研究和试点工作。关于海洋环境污染,国家海洋局于2007年出台了《海洋溢油生态损害评估技术导则》。但显然,这些尚不足以支撑环境损害的评估和鉴定,需要加紧出台相关的技术评定细则。
 四是提供专项资金支持。专家的引进、第三方环境风险等级评估机构的建立、第三方环境损害评估机构的建立以及专业技术人员的定期或不定期培训等都需要专项资金作保障,政府应当安排一定的专项资金予以支持。
 五是尽快出台《第三方环境风险等级评估机构管理办法》和《第三方环境损害评估机构管理办法》,规范第三方服务机构的职责,引导第三方服务机构健康发展。
总之,环境污染责任保险制度的运行是一个配套的体系,离不开政策和法律的支持,完善的法律体系和高层次的政策支持,包含立法、补贴、税收减免、政府兜底、第三方风险评估及纠纷处理等各个方面。同时,还需要相关部门进行政策和技术研究,重点解决风险评估、损失评估、责任范围、赔偿限额、索赔时效等关键问题,切实加强环境污染责任保险的可操作性,使“绿色保险”真正造福于我国人民,使生态环境得以良性发展。



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