沪上新立法折射共享光芒 全国第一个有关大型科学仪器共享的法规正式出台

    日期：2007-09-14     作者：王春    阅读：1,801次

     大型科学仪器设施作为创新活动的基础条件和重要保证，对于加强自主创新能力有着重要意义。之前，我国还没有专门对科技资源共享活动加以规范的法律，《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》等科技领域的基本法律，仅对科技资源共享活动提出了指导性方向。此次上海人大率先制定地方性法规，将“共享”的观念提升到法制的高度，体现了理念上的创新，也为上位法的立法初步探索了经验。

“MODIS（中分辨率成像光谱仪）卫星接收系统，单套价格约100万美元，在美国共有16套，形成了覆盖全美的数据服务网，满足军民两用需求。英国、法国、德国等大部分欧洲国家均各有一套，通过共享也就能满足需要。但在我国，目前已经购买了30套，仅在某个城市就有8套，各部门、各地区还有80套的购买计划”，“不是因为我们需要那么多台，而是因为我们缺乏共享机制”，科研人员慨叹。

和其他资源共享类问题一样，大型科研仪器共享并不容易。早在1998年，科技部就出台了《国家大型科学仪器中心管理暂行办法》，并建立了10个大型科学仪器中心；近期，各地则纷纷打造科研仪器共享平台。最近，全国人大教科文卫委员会对我国科技资源共享问题进行专题调研并鲜明指出，“立法上的落后，已经成为阻碍科技资源共享的重要因素”。

8月16日，上海市十二届人大常委会三十八次会议表决通过了《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》，并于2007年11月1日起施行。至此，全国第一个有关大型科学仪器共享的法规正式出台。

变局前夜 “烫手山芋”落地上海

山雨欲来风满楼。

早在2004年我国的科技战略就开始酝酿大变局。由科技部和地方科技部门联合发起的对地方特别是从全国2000多个县级科技投入的调查，提出建立一个惠及13亿人的科技体系，这将是我国未来科技发展战略的关注点之一。

国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》明确指出，要“推进大型科学仪器、设备、设施的共享与建设，逐步形成全国性的共享网络”。国务院办公厅转发了国家发改委、科技部、教育部编制的《国家自主创新基础能力建设“十一五”规划》，科技部、发改委、教育部、财政部联合发布了《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》，这些文件都对大型科学仪器设施共享提出了要求，确定了“以建立共享机制为核心，以资源系统整合为主线”的原则。

随着政府职能的转变，政府科技管理工作的重心将从以项目为主，向环境营造、规划布局、政策制定等方面转变，为社会提供共服务。借鉴“合理规划布局、减少重复购置；实施购置评议、促进存量共享；推进多方共建、建设协作网络”的国际经验，了解国内各兄弟省市的相关情况，上海在科学仪器设施共享方面，探索形成了一套有效的管理措施和共享机制。以科技创新需求为导向，建设信息化服务网络，以信息公开促进仪器共享，以内容服务带动资源整合与协作共享，以服务奖励激励和调动管理单位积极性，以新购评议调控增量，取得了很好的效果，受到中小企业、科研单位和科技人员的普遍欢迎。

从上海的实际来看，大型科学仪器设施的开放共享也有一定潜力。按照科技部的要求，大型精密科学仪器年有效机时一般要达1300机时。根据相关调查，上海现有的科学仪器设施虽然一部分使用情况较好，如波谱仪器等都达到或超过了这一要求，但其余大部分科学仪器设施的利用率相对较低，如电子显微镜及图像仪、离子光学、色谱、光谱、电子光学等仪器和设备，加上信息不通畅，重复购置也时有发生。不少大型科学仪器设施年对外服务机时占有效机时的比重不足30％，封闭使用情况也在一定程度存在。这些现象都反映出，现有大型科学仪器设施开放共享的空间还十分巨大，上海人大认为应该亟需通过地方立法进一步加以促进、利用和规范。

“五龙”治水 政府之手摆平共享

很显然，上海的故事始于国家的推动，但事情远比想象的要复杂得多。

将分散在诸多部门的国家科技资产实现面向市场的共享，说出来容易，实质却是一次部门利益的社会化工程（通过市场交易式），而管理办法或立法作为一项制度设计，也可以叫做一次“拆墙行动”。

狭隘的传统观念认为，资源归单位或个人所有，单位及个人的利益纠缠在一起。每个人都希望获得共享的资源，但对提供资源少积极性，甚至有些机构或专家学者垄断把持着由国家财政投入所获得的科研设施和数据资源。与此同时，科研机构由于部门利益，相互封锁而造成的科学“壁垒”给科研带来难以统计的损失。

中国的科技体制改革实际上是落后于经济体制改革的。一个大背景是，国家科研体制采用的计划经济的政府拨款模式还在延续。要做到将分散的仪器资源实现社会共享，“涉及一些科技体制的根源问题”，为了协调好各方的利益，需要制度与机制的供给。

多年来，上海具有了作为活跃的中小企业创新所必备的制度和环境土壤，有着数量全国排名第二的大专院校和科研机构，但一缺乏一个交流共享的平台。创新活动的活跃激发着科技资源共享的需求，这一诉求却又时时受到阻碍。

看来，似乎再也没有比由上海首先实施“拆墙行动”更具可能性的了。

由于特殊的机制安排，在上海，市科委与财政部门、经委等部门都有着很方便的沟通渠道，“每次开科技会议，都会有包括发委在内的将近十多个部办的人到场”。关于“大型科学仪器共享”的一套管理办法草案在很短的时间里按程序获得了批准，由市科委、财政部门和教委等单位共同组织的“市级新购大型科学仪器设备联合评议工作协调机制”也迅速建立。

其实，早在2002年，国家科技部就开始启动科技基础条件平台建设，但3年多以来，多停留在争论如何制定制度性的条款，直2005年7月18日，《“十一五”国家科技基础条件平台建设实施意见》发布———历时3年多的科研“硬件”才建设有了具体可依的行动计划和步骤。

在这5年的制度酝酿期，上海先行积累了大型仪器立法的基础条件：2004年7月14日，作为国家科技基础条件平台的重要组成部分，我国第一个研发公共服务平台———由十大子系统构成的上海研发公共服务平台正式启动运行了，截至今年8月，平台累计访问量已达1224万人次。2005年10月底，更大范围内的科研资源共享网络———长三角科学设备协作共用网建立。

   庖丁解牛“机制设计”巧妙切入

    科研仪器，尤其是大型科研仪器在配置、管理、使用等方面存在的问题一直以来就饱受诟病。比如，配置时盲目追求功能多样性；仪器摆在豪华实验室里，在专人负责下闲置，甚至在更新时直接报废；使用时搞封锁，仪器共享还不如科研工作者的共享频繁……
    据了解，我国仪器设备的总量已超过欧盟，但利用率仅25％，远低于发达国家水平的170％甚至250％的水平。
    由于缺乏共享的相关制度和具体运行机制的支持，更缺乏操作层面的规则，国内的科技资源共享一直难以得到普遍推行。
    上海人大会同政府相关部门进行多次调研发现，大型科学仪器设施的购置有多种类型的资金渠道、管理又牵涉多方面的利益主体，与之相关的管理体制十分复杂。在现行的公共财政资金使用和管理体制框架下，中央与地方、部门与条块的管理职责和权限尚不明确，尚没有一套比较完整的共享管理制度。如果把促进共享的“机制设计”作为立法的主要切入口，就可以在不触及深层次宏观管理体制的前提下，事半功倍地发挥促进大型科学仪器设施共享的效果。
    与此同时，立法的目的旨在让更多闲置或有使用余量的仪器设施发挥效能，是要让更多的研发活动受益，但也不能影响仪器设施拥有者正常的科研活动和应有的利益，以“机制设计”为抓手能相对容易地实现这一目标。因此，“机制设计”是立法的核心环节，而相对较少地触及与之相关的“管理体制”。
    上海的大型科学仪器设施分布、经费来源及其管理责权等涉及到中央与地方、部门与条块之间的关系。由于行政体制和资产管理体制等方面的原因，中央在沪单位的科学仪器设施是否有义务参与共享，在什么范围实施共享，尚缺乏明确的规定和相应的制度。随着上海对科技发展不断加强和重视，对科技投入不断增加，为保证国家战略的实施，争取国家重大项目落户上海，上海市出台了一系列配套支持政策。
    科学资源的共享涉及购买权、使用率和处置机制三个环节。在第一个环节“新购”把不住关的话，直接造成了科学资源的处置机制僵化，从而导致使用率低下。有相当多的尖端设备在做完研究课题之后，并没有被拿来共享，而是被科研项目组锁进了仓库，理由是：共享的使用费太低，不足以维持科研机构的兴趣。
    大部分科技部及其他部委办的计划，在上海都得到地方财政资金的匹配支持（包括863计划、973计划、科技支撑计划、211工程、985工程、知识创新工程以及重大科技设施和基地建设等），而对这些匹配项目一般都没有对科学仪器设施的共享提出要求。因此，通过地方立法，把新购评议与共享结合，可以在最大范围内明确共享的权利和义务，设计并进一步优化适合国情和上海实际的大型科学仪器设施共享机制。
   
    以柔克刚“促进和倡导”唱响主旋律

    目前，我国科技创新资源相关的法律法规体系尚不完备，全社会“共享”的理念尚未普遍形成，以“促进和倡导”作为立法的主要基调，符合现阶段的认识水平和实际状况。但是，“促进”并不“软”，对于一些已具备条件和基础的环节，则加强规范，必要时采取制约举措。例如，对于地方财政资金购置的科学仪器设施，就属于强制共享的范畴。因此，《规定》以促进、倡导为主，局部强化规范和制约。
    上海市人大教科文卫委员会副主任委员吴建生介绍说，《规定》着重理念攻关，以法制强化共享义务。在发达国家，创新活动对科研仪器设施的需求，不仅有着强大资金投入和物质基础作为支撑，还有着深入人心的共享理念作为保障，尤其是以公共财政资金购置的科学仪器设施，对于其开放共享更是有着完备而严格的法律约束，为各类创新资源最大限度的开放和共享在法律层面提供了保证。
    美国的《联邦采购法》明确规定，项目承担方占有的政府资产（包括科学仪器设施）要最大程度地再利用；同时，还规定有关部门要“协调实验室资源和设施，避免不必要的重复，提高实验室能力的利用率”；韩国的《协同研究开发促进法》第8条明确规定，“从国家、地方政府或政府投资机构得到所需运营经费的大学或研究所在对该机构业务没有影响，收取费用的情况下，该机构拥有的研究开发设施和器材应允许其他单位使用”。
   
    三足鼎立 以点带面完善服务链

    以科学仪器设施的信息公开促进科学仪器设施的共享，解决供需双方信息不对称的问题。上海市人大常委会法制工作委员会主任沈国明表示，仪器设施的信息公开，不仅在认识上比较容易获得一致，在操作上也相对容易，不论是地方还是中央，不论是财政资金投入还是社会资金投入购置的科学仪器设施，都能加以鼓励和倡导。《规定》把信息公开作为推动科学仪器设施共享的一个重要抓手，这有利于在更大范围内实现科学仪器设施共享。
    以财政性投入的资源共享促进社会资源的有效利用，对公共财政资金投入形成的资源率先做出明确的共享规定。公共财政资金购置的科学仪器设施应该首先实现共享，同时，由于财政资金用于专业化设施建设的投入强度相对较大，形成的科学仪器设施也往往以共性居多，以此作为促进大型科学仪器设施共享工作的突破口。《规定》明确，对市或区县财政资金全额或部分出资新购、新建的大型科学仪器设施，其管理单位应当在完成安装、调试验收后的15天内，向市科技行政管理部门报送基本信息，通过市共享服务平

台向社会公布。而《规定》实施前已有的仪器设施，必须在实施后的3个月内上报。
    为避免重复购买导致的资源浪费，《规定》提出了增量与存量相结合，以调控增量来激活存量的新机制。上海科委任荣祥介绍说，《规定》要求，所有新购申请报告中必须做出提供共享服务的承诺。用政府资金进行购买或建设大型科学仪器设施的申请，都必须经过专家评议关。如果发现已有同类设备或设施的共享服务能够满足科研需求，将不予批准。
    此外，《规定》还明确了奖励资金的使用方向，可用于仪器设备的运行维护、管理和操作人员培训以及相关费用的支出。有关人士介绍，奖励条款将调动科研机构加入共享服务平台并提供高质量共享服务的积极性，堪称画龙点睛之笔。
   
    买不如借 尽可憧憬的未来风尚

    “中小企业是自主创新的主体，但动辄上百万元的仪器对他们来说，却是可望而不可及的。”上海市科委主任李逸平曾说：“用不了几年，‘买不如借’就会成风尚，企业科技创新的‘硬件’花销将大大降低。”
    对于企业云集的长三角经济区来说，听起来这是一个可以尽情憧憬的故事。此前，长三角“扬外抑内”的苏州模式，以及“民营标本”的温州模式，都曾各领风骚数年。然而由于长期在产业链和资本链的低端游走所形成的路径依赖，这一经济群落终因绕不开资源、环境以及贸易的壁垒而陷入阶段性困境。
    作为长三角经济圈的龙头，上海将区域需求与国家布局结合，有必要降低姿态为这个生态群落服务，也有责任做一些基础性和长远性的工作。
    按照国家最初的想法，科研平台需要对全国总价值超过150亿元的科学仪器设备资源进行整合，形成全国性的共享网络提高科学仪器的综合使用效益。
    作为一部地方性法规，《规定》把共享范围扩大到长三角已属突破，但站在全国的角度，整合各地科研仪器在全国范围内的真正共享尚需相关部门的共同努力。
    然而，在全国范围的共享并没有形成“气候”之前，上海已经衔住国家科技战略“试验基地”的橄榄枝，快马加鞭，引领风尚。