关于进一步规范用人单位劳动规章制度民主程序的建议

    日期：2020-01-21     作者：陆敬波    阅读：2,476次

一、背景情况

国有国法、企有企规，劳动规章制度好比是用人单位内部“小法”，在日常管理中，对规范劳动者行为、实现单位目标、和谐劳动关系，发挥着极其重要的作用；在劳动争议发生时，程序合规、内容合法的规章制度还会成为裁审机关的裁判依据。因此，法律对规章制度的制定有着明确的民主程序要求。《劳动合同法》第四条第二款规定，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。即，劳资共议。

二、问题及分析

实践中，规章制度制定程序上的失范现象不同程度存在。有的完全由用人单位经营者一言堂决定，职工根本无从置喙；有的仅征求了部分部门管理者意见，职工的代表性无法充分体现，离法律规定的要求均相去甚远。

在本市劳动争议仲裁和审判中，针对民主程序的审查，存在以下三种情形：一是不做审查，即完全不审查；二是被动审查，即劳动者质疑则审查，反之则不审查；三是主动审查：即无论劳动者是否质疑，均予审查。其中，不做审查和被动审查更为普遍，即便审查也更为宽松。裁审机关主要从规章制度的内容是否合法、合理以及是否公示来判断规章制度的有效性，并不重点审查是否经过民主程序。

以上用工实践和裁审实践可致以下问题：

（一）忽略民主程序于法相悖。制定规章制度须经民主程序是用人单位的法定义务。除《劳动法》《劳动劳动法》外，《上海市职工代表大会条例(2017修正)》《上海市集体合同条例（2015年修正）》《上海市工会条例（2010年修正）》等多部地方性法规，以及《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》的相关条款中都有明确规定。

（二）民主程序的缺位会为劳动关系运行埋下隐患。规章制度事关劳动者的切身利益，让劳动者充分参与到规章制度的制定完善过程中，可有效避免实践中不合理不合法的“问题条款”带病上岗，更有利于企业劳动和谐劳动关系的源头治理，实现“良法善治”。企业是社会的细胞，微观和谐有利于降低社会风险。

（三）适法性差异会一定程度影响营商环境、法治环境的优化。对于漠视民主程序的用人单位，逃脱了“违法成本”，进一步纵容了其侥幸心理；对于依法合规的用人单位，产生了本不该有的“守法成本”，出现了“好人吃亏”“劣币驱逐良币”的现象。此外，裁审机关对民主程序审查做法不一，容易导致裁审差异化，也不利于法治的统一性和权威性，弱化了司法公信力。

三、建议

（一）建议由市高院、市人社局和市总工会三部门联合发布操作指引。进一步规范用人单位在制定规章制度时履行民主程序的标准，充分保障广大职工的知情权、参与权、表达权和监督权，充分发挥职工代表大会等企业民主管理的基本形式，加强正面宣传和舆论引导，源头防范和化解劳资纠纷隐患，促进社会的和谐稳定。

（二）建议将“民主程序”纳入“上海市和谐劳动关系达标企业”创建指标。现有的指标体系中在“用工管理”二级指标下，已包含了“企业建立和完善规章制度”的三级指标，解决了“有没有”的问题；建议能增设制定过程的“民主程序”的要求，进一步解决“好不好”的问题，倡导更高质量的企业民主管理。

（三）建议本市劳动争议裁审机关针对规章制度民主程序统一裁审口径。规章制度审查是处理大多数劳动争议的必备性环节，对于恶意规避民主程序的规章制度，原则上不应作为用人单位用工管理和裁审的依据，且用人单位应当承担不利后果。