河南省人大立法建制审查红头文件是否违法

    日期：2007-11-07     作者：李红    阅读：1,879次

     政府发布的决定、命令；法院、检察院制定的在审判、检察业务中适用的规范性文件等，这些被老百姓称为“红头文件”的规定是否合法合规合理？谁来审查？不当的规定如何撤销？由此造成的损失如何处理？１１月５日至６日，省人大常委会在郑州召开规范性文件备案审查工作会议，对１０月２３日才修改成稿的《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》（征求意见稿）（以下简称意见稿）进行了分组讨论，上述问题在意见稿中都作出了相应规定。

“问题”文件多私设权力

根据监督法的要求，地方人大常委会既要向上一级人大常委会报送自己制定的规范性文件，接受审查并及时纠正；又要对本级“一府两院”和下一级人大及其常委会报送的规范性文件进行审查，提出意见并督促其依法纠正。规范性文件的备案审查是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职责，也是加强对“一府两院”抽象行为监督的重要形式。

截至２００７年１０月底，省人大常委会共收到省人民政府、省辖市人大常委会和郑州、洛阳两市人民政府报备和群众提出审查要求的规范性文件１３６３份。以２００６年为例，省人大常委会共收到报备案的规范性文件３００多件；接到社会举报要求审查的报告５份，其中涉及规范性文件４件。

省人大常委会法制委员会综合处处长李成宽介绍说，对于报备和社会举报的规范性文件，省人大常委会法制室按照有备必审、有错必纠的原则，都进行了认真审查、反复论证。从审查情况看，规范性文件存在的主要问题有超越规章设定罚款限额设置罚款；超出上位法规定的种类、范围、幅度设定行政处罚；限制其他地区或企业到本地区从事生产经营和提供服务；行政机关违法提供担保；不适当地增加主管部门权利或管理相对人义务等。这些问题，通过沟通协调，目前都得到了妥善处理。

李成宽告诉记者，截至７月底，省人大常委会２００７年共收到报备案的规范性文件２６４件。其中，规章２１件，其中省政府规章５件、郑州市规章８件、洛阳市规章８件；其他规范性文件２４３件。另外，接到省人大代表审查规范性文件的议案或建议４份，涉及规范性文件２件。经审查，发现７件规范性文件部分内容与法律法规有关规定相抵触，存在违法问题。主要表现在违法设定行政处罚；违法设定和实施行政许可；不适当增加管理相对人义务或限制管理相对人权利等。

“实践中，存在着规范性文件超越权限，违法设定行政处罚和行政许可，以及不适当地增加管理相对人义务或限制管理相对人的权利等现象。如有的规范性文件对本应处以治安处罚的冲、闯收费站行为却规定取消行为人的经营资格；有的规范性文件为行政事业单位设定了担保义务。”省人大常委会副主任张世军说，规范性文件是配置权力资源、设置权利义务的重要载体，一个违反法律规定、不适当或有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是一个人或者几个人的利益，而是广大群众的利益。

如何处罚不当文件有了明确规定

２００３年１２月１日，经省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》正式施行，该办法共分１２条。和老办法相比，刚刚出台的意见稿作了较大的变动，不仅增加了审查的内容，而且增加了对规范性文件的“审查”人群，规定社会团体、企事业组织以及公民如果认为规范性文件不当，也可提出审查建议，另外，还对出台不当文件如何处罚作了更严厉、明确的规定。

出台后２０天内要备案

意见稿中所指的规范性文件包括各级政府发布的决定、命令；各级法院、检察院制定的在审判、检察业务中适用的规范性文件；各级人大常委会作出的决议、决定以及各级人大及其常委会、各级政府制定的实施法律、法规的规范性文件等。地方性法规、规章的备案、审查和撤销不在该办法的调整范围。

意见稿规定，各级政府、法院、检察院制定的规范性文件要在发布后２０日内报送同级人大常委会备案；下一级人大及其常委会制定的规范性文件也要在公布后２０日内报送上一级人大常委会备案。

６个方面审查是否违法违规

对于政府、法院、检察院制定的规范性文件，要从６个方面进行审查：是否存在同法律、法规相抵触；是否超越法定权限；是否剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人或其他组织的义务；是否存在违背上级或同级人大及其常委会的决议、决定的情况；是否违背了法定程序；制定的规范性文件规定是否适当等。

决策不当造成损失依法赔偿

省人大常委会法制室主任毛引端介绍说，参照立法法的规定，意见稿中对规范性文件撤销的程序作了规定。实践中，人大常委会对撤销权的行使应本着严肃、慎重的态度，制定机关接受意见，对有关规范性文件自行予以修改或者废止的，则不再启动法定撤销程序。只有制定机关拒绝修改或废止时，常委会才行使撤销权。

对拒不执行人大常委会撤销决定的，意见稿中规定要对责任人及单位进行处理，如果制定机关超越法定权限，设定对非国有财产的征收规定，该规范性文件被撤销后，征收机关应当返还财物；给当事人造成损失的，还要依法赔偿损失。

合法不合理的文件也要撤销

张世军说，省、市、县人大常委会要建立健全审查处理程序，确保报送的规范性文件都能得到严格审查；同时，对公民、法人、其他组织和有关机关提出的规范性文件审查建议，也要认真依法处理，并及时纠错。

他说，对于一些未必越权和违法，但违背常理、脱离实际、显失公平，有损于人民权益和国家机关宗旨的不当文件，也要予以撤销，他举例说：“比如，有的地方不分农村城市、新车旧车，要求所有的汽车尾气排放必须达到国家标准，否则不允许上路，这属于违背了客观实际；有的地方文件中要求某种商品的销售必须粘贴标志，如果不粘标志，即使优质商品也不得销售，这属于提高市场准入门槛，违法增设了行政许可。这些都属于不适当的情形，应当予以审查、撤销。”

私设权力、乱设义务者“戒”

郑州市政府常务副市长李柳身介绍说，截至１０月份，

郑州市２００７年共收到备案的规范性文件８１０件，与去年同期的４２９件相比，上升８８．８％，目前，郑州市规范性文件的备案义务机关增加到了１０１家。

李柳身说，在对规范性文件的审查中，对超越职权、违法或者不适当的规范性文件，法制机构要向制定机关发出《规范性文件备案审查建议书》，要求制定机关自行纠正或者报请同级政府撤销。如郑州市法制局今年７月份收到市民对市工商局专业分局《关于加强出租汽车营运人员办理工商营业执照的通知》违法情况的投诉，通过审查针对发现的违法问题制发了行政执法监督检查建议书。郑州市工商局据此废止了以上文件，印发通报重点规范了执法行为。

省政府法制办副主任许和介绍了在审查规范性文件中遇到的一些典型案例，他说，某市规定儿童未进行预防接种的，工商局不得给其父母办理营业执照。经对照《河南省计划免疫条例》，这个文件违法增设了行政许可条件。

审查中还发现，有的市政府规定民宅禁商，违者处罚；有的市政府制定夜景灯饰管理文件，要求临街的居民、企业出钱购买霓虹灯等装饰材料和设备，装饰自己的临街建筑物，并且要按时打开这些装饰灯，电费自负，违者罚款。这些规定都违背了《物权法》的基本精神，侵害了权利人的物权。

在按国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》进行审查中，发现有的机关制定的文件仍要求对企业开展达标、升级、考核活动，考核不达标的或发现违法违章行为的，要清退出河南市场。而按照规定，企业有权拒绝除法律和国务院规定以外的检查、评比、达标、升级、考核。

另外，还有的文件违反《行政复议法》的规定，限制当事人的权利，只规定当事人向上级部门申请行政复议，不规定向人民政府申请行政复议。

审查中，也有明显违反政策的文件，如某市出台的政府规章要求外来人员必须接受当地有关部门的培训，领取培训合格证后方能在当地务工，否则，对当事人和用工单位实施处罚。这与中央和国务院关于减轻外来人员负担的相关精神相违背，省政府法制办审查后要求制定机关立即进行纠正。