一、背景介绍

黄浦区是上海改革开放和经济社会文化等领域发展的先行先试者，为了更好地将“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念转化为切合黄浦区特色的具体实践，通过积极推进“团青骨干参与业主委员会建设”工作，探索青年参与业主委员会的路径，发挥共青团在社会治理体系中的特有优势和积极作用，全面扎实地推进“青年进社区”助力基层治理工作，让青年人真正成为社区自治的参与者、社区活跃的带动者、社区正能量的传播者，开启社区治理生机勃勃的发展新局面。

业主委员会是社会治理体系的重要组成，从治理体系整体推进情况来看，通过业主委员会制度，让社区治理的民主参与、民主协商和民主表决得到了较好地实施。但民主自决的“私利本位互换”这一基础逻辑使得社区治理不可避免地受到权利冲突、权利本位等因素的影响。虽然政府为此已经提供了指导和规制，但业主委员会制度本身之弊端所带来的影响仍然不可小觑。而业主委员会秘书制度作为青年参与社区治理的一条有效路径，将打开青年工作的新局面。

完善业主委员会秘书制度，建立业主委员会秘书制度的全生命周期。完善青年参与业主委员会规范化建设、参与社区治理的路径。

二、调研情况

（一）问卷结果汇总

1、根据统计结果显示，参加问卷调查的青年中，党政机关和事业单位的占比29%；国有企业的占比8%；外资和民营企业的占比10%；社会组织的占比40%；教师占比1%；学生占比2%；其他占比10%。

图1：你的职业：【单选题】

选项	小计	比例
A.党政机关和事业单位	29	29%
B.国有企业	8	8%
C.外资和民营企业	10	10%
D.社会组织	40	40%
E.教师	1	1%
F.学生	2	2%
G.其他	10	10%
本题有效填写人次	100

2、根据统计结果显示，参加问卷调查的青年中，高中或中专以下学历的占比4%；大专学历的占比25%；本科学历的占比62%；硕士研究生及以上学历的占比9%。

图2：你的学历：【单选题】

选项	小计	比例
A.高中或中专及以下	4	4%
B.大专	25	25%
C.本科	62	62%
D.硕士研究生及以上	9	9%
E.本科以上且拥有海外学习背景	0	0%
本题有效填写人次	100

上述统计显示，参加问卷调查的青年有工作经验，受过良好的教育，具备成熟地参加业主委员会工作的条件。

3、根据统计结果显示，参加问卷调查的青年中，90%对业主委员会有了解（图3、图4、图5）；74%没有参与过选举业主委员会委员（图6）；48%对协助业主委员会工作不感兴趣（图7）；52%为业主委员会提过至少1次建议（图8）。

图3：你是否知道业主委员会是干什么的？【单选题】

选项	小计	比例
A.知道	96	96%
B.不知道	2	2%
C.不清楚有这么个组织	2	2%
本题有效填写人次	100

图4：你是否了解业主委员会具体工作？【单选题】

选项	小计	比例
A.了解（是业主委员会成员）	9	9%
B.不了解	86	86%
C.想了解，但没有途径	2	2%
D.不清楚有业主委员会会议这件事	3	3%
本题有效填写人次	100

图5：你认为以下哪些人可以担任业主委员会成员？【单选题】

选项	小计	比例
A.小区业主	85	85%
B.小区居民	13	13%
C.居委会成员	1	1%
D.政府部门委派	1	1%
本题有效填写人次	100

图6：你是否参与选举业主委员会成员？【单选题】

选项	小计	比例
A.参与过投票	26	26%
B.知道但是没有关心过	72	72%
C.不知道有这回事	2	2%
本题有效填写人次	100

图7：你会选择下列哪种方式协助业主委员会工作？【单选题】

选项	小计	比例
A.直接竞选业主委员会成员参与业主委员会工作	17	17%
B.以顾问或者志愿者身份参与业主委员会工作	35	35%
C.无法参与，没有时间	36	36%
D.不会参与，对业主委员会工作没有兴趣	12	12%
本题有效填写人次	100

图8：你是否为业主委员会的工作提出过意见或建议？ 【单选题】

选项	小计	比例
A.提过不少（1年5次以上）	4	4%
B.提过，但次数不多（1年5次以内）	48	48%
C.想提，但不知道如何提出	29	29%
D.不清楚业主委员会干什么，没有什么建议可提	19	19%
本题有效填写人次	100

通过上述统计可知，参加问卷调查的青年虽然绝大部分对业主委员会有了解，但真正直接或者间接参与业主委员会工作的比例却不高。

4、根据统计结果显示，经常邀请青年参与其工作的业主委员会占25%，偶尔邀请的占34%，但也有41%的业主委员会没有邀请青年参与工作。

你所在的小区业主委员会是否邀请青年参与小区治理工作？ 【单选题】

选项	小计	比例
A.经常邀请（1年3次以上）	25	25%
B.偶尔邀请（1年3次以下）	34	34%
C.没有邀请	41	41%
本题有效填写人次	100

（二）座谈会情况汇总

本次调研期间召开多次座谈会，参加对象包括业主委员会、居民委员会、居民区党组织、街道办事处和政府职能部门。

第一次座谈会，业主委员会分享了工作期间面临的共性难题、工作瓶颈，交流对业主委员会秘书的看法。

1、共性问题之一，日常工作烦琐。在职业主很少有时间参加业主委员会工作，所以大部分业主委员会委员以退休人员为主。但实际工作中，需要业主委员会掌握各种法律法规和政策，还要会使用电脑来制作文书，通过微信群来发送信息等。如果按照传统做法，工作效率会非常低，但要退休人员熟练运用电子技术又难度很大。

2、共性问题之二，法治意识不强。不少委员对业主委员会定位的理解出现严重偏差。业主委员会由业主大会会议选举产生，主要职责是组织召开业主大会和执行业主大会会议的决定。业主委员会是执行者，不是决策者。即使在一些事务上有一定的决策权，也是来源于业主大会的赋权。但实践中很多业主委员会将自己当作决策者，很多本应由业主决定的事项，变成业主委员会决定讨论决定，更有甚者由主任单独决定。由于这种缺乏民主协商和民主表决的工作模式，造成业主与业主委员会的矛盾越发激化。近年来，通过诉讼主张知情权的业主越来越多，要求罢免业主委员会的提议也越来越多。从某种程度上，这种矛盾也间接影响了业主委员会工作的积极性和其他业主参与业主委员会工作的积极性。

3、共性问题之三，缺少专业指导。面对日益复杂的小区管理问题，业主委员会的应对措施仍有欠缺。以老旧房屋加装电梯为例，在加装过程中会涉及各种专业问题，包括品牌选择、工程实施、电梯所有权归属、维修保养、各项费用分摊等。除了解决问题外，也要确保程序上合法合规。在实际工作中，如何让业主参与表决已成为许多业主委员会的一大难题。很多加装电梯失败的原因并不在于反对票的多少，而是在参与投票环节就无法达到法定最低要求。这种情况下，既要求业主委员会有足够能力制定成熟的方案，维护业主的实体权利，也要求业主委员会熟悉表决规则，确保表决票有效送达给业主，维护业主的程序权利。其中任何一个问题得不到解决，都可能导致加装电梯失败。目前业主委员会同时获得实体和程序两方面的专业指导还有所匮乏。很多失败案例的共性都是，一小部分业主因各种原因反对，导致电梯无法加装，大部分业主无法获益，而该小部分业主的利益也不能就此被放弃，由此产生了各种矛盾。实际上任何一项需要业主共同决定的管理措施，都面临和加装电梯同样的问题。

4、共性问题之四，政府还需要给予更精细化的指导。参加调研的业主委员会均表示，虽然政府提供了大量的法律和业务培训，但这些都是“大道理”，不能解决“小问题”。比如街道办事处一直强调业主大会要规范召开，要遵循全过程人民民主，但就在如何有效送达表决票这一个环节就没有细化的指导，业主委员会只能“八仙过海，各显神通”。

5、更多业主委员会表示，愿意尝试聘请业主委员会秘书。虽然大多数业主委员会对聘请秘书表示接受和欢迎，但也关心包括秘书专业性、工资报酬标准、聘请的法律风险、政府是否有补贴等在内的问题。

第二次座谈会：居民委员会表示，在指导和监督业主委员会工作方面，主要存在几个共性问题。

首先，没有专人负责对接业主委员会的工作。居民委员会的工作非常繁忙，虽然法律规定的职责之一是组织居民开展自治，但实际上大部分时间用于协助政府工作。比如，协助疫情防控、协助疫情流调、协助文明城区创建、协助城市更新（征收）等，很难有多余人员专门负责业主委员会的工作。只能选择“哪里有火灭哪里的”的工作方式。

其次，没有专业知识指导业主委员会的工作。绝大部分的居民委员会社工没有这方面的专业知识，大部分情况下只能寻求街道或者社区律师的协助。

最后，居民委员会与物业服务企业沟通存在较大障碍，尤其在黄浦区很多老旧小区（售后公房、系统房）有关业主核心利益的问题上。比如，越来越多的业主希望查询专项维修资金和公共收益的收支，但物业服务企业不愿配合。

居民委员会在协调物业服务企业公开账目和保护业主知情权方面存在瓶颈，但因为小区的日常工作离不开物业服务企业的配合，而又无法采取强硬措施。老旧房屋小区的业主委员会基本上处于瘫痪，无法启动作用。

因此，居民委员会认为业主委员会秘书很有必要，一方面可以协助业主委员会完成一些事务性工作，通过其专业性来辅助业主委员会，另一方面也可以作为业主委员会、物业服务企业和居民委员会之间沟通的桥梁。但是希望有专门的机构可以管理秘书，不能由业主委员会随意聘请。

第三次座谈会：居民区党组织从党建引领的角度对业主委员会秘书的价值表示认可，愿意动员居民委员会社工中的年轻人担任业主委员会秘书，但希望对秘书有系统的专业培训和规范的定向管理。

第四次座谈会：街道办事处、政府职能部门对于业主委员会秘书表示可以作为小区自治管理的一种补充，认可秘书作为青年参与业主委员会建设的路径，值得探索与研究。

（三）走访半淞园业主委员会秘书中心

半淞园业主委员会秘书中心成立于2020年6月，由黄浦区半淞园路街道办事处和上海市金源方程律师事务所共同研发成立。黄浦区半淞园路街道办事处委托其培育的第三方社会组织“治家服务站”作为业主委员会秘书中心项目的管理方。半淞园业主委员会秘书中心设理事会5人、秘书会员若干、专家顾问若干、特邀专家若干。

理事会制定年度工作计划、各项规章制度、审核经费使用等；秘书会员根据业主委员会的聘请需求，由中心负责安排至业主委员会工作，派遣由第三方公司负责，确保符合劳动法的有关规定。聘请专家顾问设计培训课程、提供内部培训、提供内部资源共享平台服务、起草各类法律文件，为秘书工作提供支持；特聘专家，为秘书提供专业培训，案例分享和年度优秀秘书评估。

为进一步加强和创新社会治理，着力提升基层治理体系和治理能力现代化水平，提高业主委员会法治评估的工作实效，建设高素质的基层社区治理管理队伍，以新机制为业主委员会“强身健体”，有力推进业主委员会规范化建设，切实增强居民的获得感、幸福感、满意度。

为了继续巩固业主委员会秘书培养的成果，提升拓展业主委员会秘书中心的发展。秘书中心在提供储备人才；设计专业培训课程，提高秘书综合能力；建立实习基地，培养秘书实践操作经验；制定任职标准和与专业机构合作，由专业机构负责会员对内、对外劳动事宜等对外合作方面开展了探索。同时，设置了包括基本知识、业主委员会规范化建设标准、业主大会会议和业主委员会会议召开等课程。

三、探索青年参与业主委员会建设多元化路径

黄浦区团区委、华东政法大学团委、上海市金源方程律师事务所和华东政法大学12位学生共同成立课题组，由王德杰律师担任总导师和项目总负责。

1、研究过程

（1）前期调研。课题组以黄浦区的业主委员会为调研对象，通过召开座谈会、12345派单、各街道信访接待等方式，了解业主委员会工作中存在的疑难问题和焦点矛盾。

（2）分析研究。在完成前期调研后，对业主委员会工作中的矛盾和问题进行分析，梳理出高频问题、焦点问题、共性问题，并形成对应的研究方向。

（3）案例编辑。围绕研究方向，将调研情况编辑成案例，通过案例形式，呈现问题、分析原因、提出解决方案、围绕解决方案开展论证、形成操作指引。

（4）案例编写。完成案例编辑后，撰写案例集，邀请专家进行论证。

2、研究说明。青年参与业主委员会建设的现状包括参与途径单一、积极性不高、专业性不强、效果不明显等特征。为了探索多元化的路径，选择“青春，在业主委员会闪光”，通过具有较强法律知识的高校青年间接参与的方式，为业主委员会规范化建设提供助力。

 

3、研究内容

（1）业主委员会人选问题。相关法律已经规定候选人任职条件的情况下，能否增设限制性或者优选性的任职条件；如何执行相关法律规定的多种候选人推选方式；相关法律没有对候选人资格审查流程进行规定的情况下，采取什么方式实现审慎审查；候选人当选后出现不符合法定任职资格的情形，如何处理。

（2）换届改选后新老问题的承接。上一届业主委员会不肯移交材料的法律后果；换届改选审计时新老业主委员会不愿意在审计报告上签字的应对措施；上一届业主委员会遗留的财务问题造成审计无法正常通过，业主大会账户无法正常使用的应对措施。

（3）房屋使用安全问题。业主委员会在房屋使用安全方面的责任，包括年度安全检查的通知、专项检查的通知等。

（4）专项维修资金使用规范问题。专项维修资金规范的使用标准、管理流程、特殊情况下的使用流程等。

（5）业主委员会正确维护业主利益的方式。代表业主追讨公共收益；代表业主大会向违反业主规约的业主主张违约责任。

（6）全过程民主的自治。通过组织业主制定自治公约，解决停车管理、宠物饲养、装饰装修、破坏绿化、楼道堆物、公共部位利用等。

4、效果评价。具有专业性、实用性和创新性。项目全程由专业法律人士参与，由专家学者提供论证，确保案例汇编的适法性。在内容呈现方面，通过精准提炼共性问题完成原因分析，有针对性地提出解决方案，设计工作标准和指引。既能为业主委员会解决问题，又能作为学习教材。

实现了青年参与社区治理的多元化路径探索，为拓展业主委员会秘书工作方式提供了新思路。

四、业主委员会秘书制度的分析

（一）存在大量需求

业主委员会的三大特点决定了业主委员会秘书存在需求。一是业委会工作的无偿性。法律规定业主委员会委员由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任，于是很多业主委员会委员都不拿报酬。但随着工作的日渐烦琐，加之业主不理解造成矛盾增加，很多业主不敢也不愿意参加业主委员会工作。二是业委会日常工作的复杂性。住宅小区的日常管理工作非常复杂，有涉及财务的，有涉及工程的，有涉及物业管理的，还有涉及业主知情权、参与权和表决权保障的。同时，与业主委员会工作相关的法律规定也非常多。上海市房管局为此专门发布了关于业主委员会规范化建设的评估标准。三是业委会工作经验无法积累的循环性。很多业主在担任业主委员会委员之前缺乏相关经验，大部分都是边做边学，等熟悉了后任期届满，接任者也存在同样问题。周而复始，使得每一届业主委员会都在重复不断犯错，不断纠正的过程。在三个特点的共同作用下，业主委员会要保持稳定的规范化运作，就需要专业秘书的协助。

（二）提供专业辅助

相比业主委员会成员，业委会秘书在“物业管理专业性”方面更有优势。一般情况下，秘书具备较为专业的物业管理知识，对业主委员会如何规范化工作也比较熟悉。可以通过协助业主委员会完成事务性工作，实现从细节处建立合规性标准。比如，在协助召开业主大会期间，秘书可以起草文书，确保文书规范性；可以协助信息公示，确保信息公开完整；可以协助表决票有效送达。

（三）地位相对中立

业主委员会秘书不参与表决，只负责提供协助。人选既可以是本小区业主，也可以是非本小区业主，条件允许情况下，居民委员会社工也可以担任秘书。在合理薪酬奖惩制度下，秘书可以更好地贯彻执行。

（四）规范制度建立

实践中，业主委员会秘书已经执行多年。不少业主委员会已经聘请了业主委员会执行秘书，但目前还没有配套的制度，业主委员会与秘书之间的法律关系不清，权利界限不明，甚至存在一些漏洞和隐患。比如，业主委员会与秘书之间是否存在劳动或者雇佣关系；秘书在工作中受到侵权损害时谁承担责任。

对于业主委员会来讲，通过什么渠道才能合法地聘请秘书，与秘书之间建立哪种法律关系，如何结算报酬，以及秘书是否需要政府部门指导和监督，都是实际操作中需要解决的问题。

业主委员会秘书虽然是辅助性工作，但也参与到社区治理，从社会治理的公共利益需求出发，需要纳入人保管理范畴。尤其是职业认证，备案、考核，甚至发放相关凭证等方面，也需要明确标准，这一系列问题都需要建立完整的制度来规制和完善。

（五）青年工作的重点

业主委员会秘书制度的建立，是青年参与业主委员会建设的多元途径之一，也是青年参与社区治理的重要路径。借业主委员会秘书的兼职特点，青年可以利用空暇之余参与基层社区治理，发挥专业力量，体现青年的积极作用。

五、建立业主委员会秘书的全生命周期制度

（一）管理制度

建立黄浦区业主委员会秘书制度的核心和目的并不仅仅是为了解决业主委员会规范化建设的问题，而是围绕青年参与业主委员会建设为目标，探索多元化路径。因此业主委员会秘书的人选更适宜以区内社区青年、白领青年、楼宇青年、机关青年为主。

为了更好地开展青年秘书制度，建议由团区委牵头，统筹管辖，先成立“黄浦区业主委员会青年秘书中心”负责课题研究与实践。在条件允许的情况下，再根据《社会团体登记管理条例》之规定，以团区委为主管单位，成立“非营利性社会组织”。

（二）培训制度

业主委员会秘书应当接受系统性、专业性的培训，培训内容应当包括执业操守、行为准则、物业管理方面的专业知识、业主委员会规范化建设方面的专业知识、法律法规、文书起草、沟通技巧等。

（三）薪酬制度

业主委员会秘书应当采用市场化的运作方式，可以兼职也可以专职。但考虑到业主委员会在薪酬方面承担能力的差异化，可以设定三种不同的薪酬制度。

1、志愿模式。由社区青年、白领青年、机关青年、高校青年中的志愿者组成顾问团，为业主委员会提供辅助性工作，但仅限于共性问题，且服务对象为不具备成立业主委员会条件的老旧小区，包括售后公房和系统房小区。

2、混合模式。由业主委员会承担一部分，政府补贴一部分。但补贴对象限于没有公共收益或者公共收益不多的住宅小区。经过评估后，给予补贴。如果不符合前款条件，但聘请所在地居民委员会社工担任秘书的，政府可以对差额部分的薪酬，直接给予社工补贴。

3、市场模式。由业主委员会承担全部薪酬，可以利用公共收益部分（如业主委员会工作经费）支付。

（四）青年秘书中心制度

1、建立理事会制度，理事会负责编制发展规划和管理措施；完善秘书任职条件、工作指引、职业守则的修订；制定培训课程、培训计划、考核标准、实习计划；选聘培训专家，形成专业培训团队，根据培训课程，为秘书提供专业培训。

2、设计资格认证制度。对经过培训的秘书进行考核，给予青年秘书中心会员认证制度。建立实习基地。在各街道办事处推荐的居民委员会设立业主委员会秘书实习基地。根据实际计划，安排秘书参与业主委员会的工作。

3、加强宣传。通过公众号，撰写活动报道。与各种自治组织合作，推广青年秘书。

4、完善秘书的储备人选，可以通过以下方式产生：

（1）已担任业主委员会秘书的，由业主委员会推荐；

（2）居民委员会的社工；

（3）接收劳务派遣公司委托；

（4）社会公开招募

2、人员年龄在20-45周岁

5、专业课程设计制度

第一阶段：业主委员会运作机制的系统培训、业主委员会秘书的工作指南

第二阶段：经过第一阶段培训后，安排实践活动

第三阶段：实践活动的评估和考核

第四阶段：评定和认证

第五阶段：正式上岗后，任职一段时间的明星秘书打造