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从“化工厂上的经适房”看我国污染场地及土壤修复制度

    日期:2012-11-28     作者:上海市律师协会环境资源业务研究委员会主任 李晨律师

(本论文由上海律协环境资源业务研究委员会上传并推荐) 


【摘要】:武汉长江明珠小区经调查系建造在一块巨大的“毒地”之上,该污染场地未经修复而直接投入使用,“毒地”不仅造成威胁到了居民的人身安全,更带来了巨大的财产损失。本文从剖析该事件的成因入手,探寻了我国立法对污染场地的土壤修复的规制漏洞,并以此提出了笔者对立法的建议,呼吁我国立法尽快完善污染场地的土壤修复制度,以防悲剧再次发生。

【关键词】:污染场地 土壤修复 污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)

 2010年11月,一篇《武汉化工厂旧址建经适房住户不知污染风险》的新闻引起的极大的关注,在继交通安全、食品安全之后,人们又把目光转向了居住安全上。本文将以武汉事件为引子,从法律角度,探讨污染场地的评估与修复的问题。

一、 污染场地上的经济适用房案例介绍

 武汉长江明珠小区主要用于安置拆迁户和一些符合经适房条件的居民,2008年9月,该小区未经环保区的环评修复手续而开工建设,在建设过程中,委托中国地质大学(武汉)环境评价研究所进行调查、评估,结果显示该项目场地存在金属锑污染和局部有机物污染。当武汉市环保局发现该地块违规建设后,小区已基本建成,并部分交付给居民。为此,武汉市环保局只能要求建设单位积极补救。经过覆膜法的土壤修复,2010年9月,武汉市环境监测中心站出具环保验收报告合格,但至今,武汉市环保局尚未进行竣工环保验收

    新闻曝光后,引起了当地政府、居民及各方环保团体的高度重视。各方的评论及关注焦点大多集中在“环境影响评价”上,认为该项目在开工时没有完成环评是本次事件的最大要点,但是本次污染事件最重要的问题其实发生在更前端的:污染场地在收回时,应当完成土壤调查、风险评估及修复的工作。为了更好的了解本案,首先介绍一下什么是“污染场地”,即什么样的土地需要进行土壤修复?土地污染在中国已经成为一个严峻问题。中国世界加工厂的产业定位以及对污染控制措施的不当是导致土地污染的重要原因。近年来,随着城市化进程的加快,一些原来被工业企业占用甚至污染的土地需要进行再开发,在这过程中,由于对土地污染问题认识不足及污染清除工作不到位,又造成了一些环境污染事件。这些事件的发生促进中国政府和公众对于污染场地再开发中的环境问题的重视。污染场地的修复制度作为一个重大的影响民生的环境保护制度必须要加快立法,否则像武汉类似的毒地事件必将频发,已经在武汉、南京等多地出现。

在污染场地的立案方面,最有针对性的是环保部2009年6月出台的《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》,根据该《征求意见稿》第三条“本办法所称污染场地是指因从事生产、经营、使用、贮存有毒有害物质,堆放或处理处置有害废弃物,以及从事矿山开采等活动,使土壤受到污染的土地。”条文中规定的污染场地有三种,其一是“有毒有害物质”,其二是“有害废弃物”,其三是“矿山开采”,这也就说明并不是所有的工厂企业都属于可能成为污染场地的范围。在本案中,因该地块原来是化工厂,按照一般常规应当属于三种情况中的第一种情况——“从事生产、经营、使用、贮存有毒有害物质”。

二、 “毒地”事件频出的原因分析

(一)我国在污染场地方面的立法缺失

    目前,我国涉及污染场地土壤修复方面的文件主要有两个,一个是2004年原国家环保总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》,其中规定“所有产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位,在结束原有生产经营活动,改变原土地使用性质时,必须经具有省级以上质量认证资格的环境监测部门对原址土地进行监测分析,报送省级以上环境保护部门审查,并依据监测评价报告确定土壤功能修复实施方案。”

    另一个是2008年环保部发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》,其中规定“对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的,环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估,明确修复和治理的责任主体和技术要求,监督污染场地土壤治理和修复,降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险。”

通过上述条文可以看出虽然我国环保部门已经注意到污染场地的问题,并出台了一些文件来规范污染场地评估与修复,但这些文件过于原则性、政策性和指导性,并没有具体实施细则,操作性不强,并且没有规定相应的法律责任。对某些受污染或破坏的场所是不是需要修复,修复到什么程度等问题均没有详细、具体的强制性规定,主要依靠企业的主观能动性去修复。由于环境修复需要较大的费用,从经济利益角度来看,大多数企业不会自发进行环境调查、评估与修复。因此,很多较易修复的受污染和破坏的环境都无法按时得以修复,造成环境功能下降甚至丧失。

(二)我国土壤质量标准较为滞后

目前我国法律上规定的土壤环境质量标准,只有1995年制定的《土壤环境质量标准》,该标准只包含了8种重金属、2种农药。主要针对农用地土壤保护,但并不适用于城市居住和商业用地的场地环境评价正由于没有一个全面、明确的修复标准,又由于各地的土壤修复标准跟一个地区的经济、地理、气候、人文以及政策、环境修复技术、资金等方面情况息息相关,因而,各地企业在对污染场地进行土壤修复时所适用的修复标准也不尽相同,有的适用美国标准、有的适用荷兰。如此以来,企业与环保部门因为标准不一而无所适从。对于造成污染的企业来说,无法判断厂区内的土壤是否需要修复,修复时不知应修复到何种程度;对于环保部门来说,对于每个项目应当达到的修复标准均不统一,有的标准高,有的标准低。随着大部分工业企业搬离市区,而这些土地又多用来建设住宅或商场等,有一个具体、明确、严格的土壤质量标准,对于保证土壤安全、居住安全十分必要。

(三)环保部门在土地转让环节的弱势地位

 在上述武汉经适房事件中,房地产商武汉市江岸区房地产公司在开工建设长江明珠小区前,分别于2005年2月、2005年10月获得武汉市发展计划委员会、城市规划局、国土资源局、房产局等部门批准。但在上述多个“批准”部门中,唯独没有环保局,也没有环评批复手续的介绍,武汉市环保局是在小区已经初步建成后,才发现该项目是违法开工。由此看出,环保部门在土地转让环节的弱势地位。现实生活中遇见的实际情况是,政府在收回工业用地再开发时根本不注重场地污染问题,只关心尽快的征收回土地,完成对企业的搬迁工作,然后尽快对该地块重新开发。环保部门也没有及时跟进到相应的土地征收工作中。由于企业环保意识还很单薄,特别是在土地利用方式改变的情况下,土地受让方一般是从土地储备中心竞拍到土地,对于该土地之前的状况不甚了解,一般想当然的认为这块土地是干净的,无污染的,可以立即使用的。企业对环评的轻视,加上环保部门在监管环节的脱节,就导致“毒地”未经处理就再利用事件的频繁发生。

(四)形式大于实质的行为方式

 上述武汉经适房事件中,房地厂商在小区已经开建后,才开展环境调查评估工作,发现有污染的问题后,虽然积极补救的态度非常好,但终归效果力不从心。因在修复时住宅已基本建成,只能在还未开发的空地上进行土壤修复:用塑料膜覆盖住受污染的土地,再将运来的安全的土壤覆盖在膜上。这种物理修复方法最简单也最经济,但有二次污染的可能,如隔离膜破损,植物的根系穿透隔离膜等,若在开工前就进行修复,则可以用另外的方法,更好的修复受污染土壤。像这个事件的房地产商还算有环保意识,边建设边环评,更多的企业则直接忽视环评这个步骤,实践中,环评制度形式远远大于实质。

三、 从居民居住安全角度考虑,必须采取措施尽快立法

(一)加快立法程序,推进征求意见稿尽快出台

 现在污染场地问题已经引起重视,我国正加强立法,环保部已经起草了一系列的有关土壤污染与修复的征求意见稿,包括《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)、《场地环境调查技术规范(征求意见稿)》、《工业企业土壤环境环境质量评价基准(征求意见稿)》、《土壤环境质量标准(征求意见稿)》、《污染场地环境监测技术导则(征求意见稿)》、《污染场地土壤修复技术导则(征求意见稿)》。

 这些征求意见稿不仅更新了土壤质量标准,让企业和有关的环境部门有法可依,并且对污染场地的调查,监测,修复等各环节都做了规定,特别是《暂行办法》,将污染场地何时应进行调查修复,调查的范围以及修复的程序都予以列明,其中,最具意义的一点是该《暂行办法》将企业的行为与环评制度衔接了起来,这点体现在第二十七条:其规定有下列情形之一的,环境保护行政主管部门不得批准涉及该污染场地的新建、扩建、改建项目的环境影响评价文件:1、未将污染场地土壤环境调查报告报所在地环境保护行政主管部门备案的; 2、未将污染场地土壤风险评估技术文件报环境保护行政主管部门备案的; 3、未将污染场地土壤治理修复技术文件或治理与修复后的土壤环境监测报告报县级以上地方环境保护行政主管部门备案的; 4、未实施污染场地土壤治理与修复方案,或实施治理与修复方案后未达到预期目标,以及治理与修复过程中违法环境保护有关规定。这个规定就使污染场地若要进行新建扩建改建项目,就必须进行土壤环境调查评估,有污染的需评估和修复。将环评作为上述行为的前置条件,从另一种意义上说,环评有了强制性,这样,可以从源头上解决污染场地修复的问题,让土地受让的企业拿到放心干净的土地。

    但是上述征求意见稿中,第二条所适用的范围规定“本办法适用于中华人民共和国境内,污染场地土地利用方式或土地使用权人变更时,场地土壤环境调查评估和治理修复等活动的监督管理。 ”但对于没有变更却已经污染的场地的评估和修复就没有规定,厂区内有时也建有宿舍、食堂等生活设施,若不对污染的场地进行修复,如何保证厂区内员工的健康安全呢?目前,该《暂行办法》是在征求意见阶段,希望最后生效的文件能够规定这方面的内容。

(二)加大宣传力度,提高企业的环保意识

虽然有了上述系列的文件,但他们还处在征求意见阶段,没有法律效力,也不知何时实施,目前,对于污染场地的调查评估多数是看企业的自觉性。对于污染场地的出让方来说,修复污染场地既是应当承担的社会责任,也是其自身应履行的义务。根据“谁污染,谁治理”的原则,污染企业应当主动对污染场地进行修复,即使没有及时修复,受让污染场地的企业也可以向污染企业进行索赔。对于污染场地受让方来说,前期对土壤进行调查评估也至关重要,在《关于加强土壤污染防治工作的意见》中规定“ 造成污染的单位已经终止,或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的,被污染的土壤或者地下水,由有关人民政府依法负责修复和治理;该单位享有的土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人负责修复和治理。”受让人若对受让的土壤没有进行调查评估,一旦该土壤是污染场地,则在无法确定责任人的情况下肩负起修复和治理的责任,这无疑增加了自身的成本。因此,无论是出让方还是受让方,都应重视污染场地的调查评估和修复。

同样,环保部门也应加强对污染场地的监督管理,跟踪企业搬迁,或土地利用方式变化等行为,在企业不能自律的情况下,及时予以更正。

   归根结底,造成现在“毒地”事件频发的原因是由于关于土壤的立法的滞后,我国已经有了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》,却没有《土壤污染防治法》,因此不仅是上述众多征求意见稿应尽快出台,我国也应该加快脚步酝酿《土壤污染防治法》,从法律的高度来保护土壤环境。




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