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浅析行政协议非诉执行

    日期:2019-02-25     作者:李明(上海市律师协会行政法业务研究委员会委员、 上海东炬律师事务所主任)

       近年来,我所在服务法治政府建设过程中,尤其是在为征收补偿工作提供法律服务的过程中发现征收部门与被征收人签订征收补偿协议后常常会产生一些纠纷,也就是所谓的行政协议纠纷。该类纠纷主要表现为行政主体违约或者相对人违约两种情况。如果行政主体违约,协议相对人可以根据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼保障其权益。但司法实践中常常出现协议相对人不起诉也不履行协议的情形, 基于我国行政诉讼法“民告官”的单向性设计, 行政机关显然无法通过行政诉讼的方式实现其行政合同目的。从而引发如何保障行政主体的行政协议的权益的问题,为此,我所进行了一定的调研,参考了一些专家学者和司法人员的理论研究,与大家进行一个汇报交流。

       一、行政协议的概念

       要正确解决行政协议纠纷首先要了解行政协议的概念。行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益,实现行政管理目标之目的,与相对人之间经过协商一致达成的协议。我国法律也对此有专门的解释,2015年5月1日开始实施的《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议。”  

      行政协议主要有以下几个特征:首先,行政协议的主体一方必然是行政机关。行政协议的另一方主体是公民、法人或其他组织。其次,行政协议是为了实现行政管理目标,实现公共利益。第三,协议的权利义务关系具有行政法属性,协议双方的权利义务关系并非完全对等。

       二、行政协议的性质

       从行政协议概念上可以看出其具有行政性和契约性两重属性,但由于行政协议是行政机关为了履行法定职责而采取的一种行政管理方式,所以 其性质仍属于行政行为

       行政协议具有行政性。 首先,行政协议的一方是行政机关。其次,缔结行政协议必须是为了实现一定的行政管理目标,必然引起行政法律关系的产生、变更或终止。如果行政机关基于一定的民事行为缔结合同,则属于民事合同。第三,行政协议作为一种行政管理手段,行政机关享有行政优益权。行政优益权是指通过法律上予以明确规定,行政机关能够在行政协议中单方行使的一种行政权力。包括,对行政协议履行的指导与监督权、对不履行义务的相对一方的强制执行权、对违约行政相对人处以行政制裁措施的权力、行政机关单方享有行政合同变更、解除权等。如在国有土地使用权出让合同中,行政主体具有监督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特权。

       行政协议具有契约性。 首先,行政协议缔结的前提是双方合意。尽管行政机关在行政协议缔结过程中处于主导地位,但行政协议的相对人仍享有决定是否签订合同、合同的履行方式、履行期限、报酬支付方式等问题协商的权利。其次,行政协议双方都受到行政协议的约束。行政协议一经成立生效,协议双方都应当严格按照约定履行。行政机关不得滥用行政优益权,相对人不能怠于履行或不适当履行合同,否则,违反协议约定的一方将承担相应的责任。

       三、行政协议非诉执行的探索

       我们知道行政协议是为了实现行政管理而存在,但由于行政协议具有契约性,与民事合同一样,也会产生纠纷。当行政相对人可以通过行政诉讼保障期权益时,如何在行政相对人不履行行政协议时有效保障行政主体的合法权益?当前法律对此没有明确规定,因此存在诸多的争议。

       如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第2款规定:“补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。” 这里对提起的究竟应该是什么性质的诉讼含糊其辞,引起极大的困惑与争议。如果结合《行政诉讼法》第12条第11项规定,那么应当理解为作为行政主体的征收人不履行补偿协议,被征收人可以提起行政诉讼。然而被征收人不履行补偿协议的时,受限于我国行政诉讼法“民告官”的单向性设计,此时征收主体显然不能通过行政诉讼途径解决行政协议纠纷,而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第2款规定的可以提起诉讼势必让大家理解为提起民事诉讼。然而,这样一来又有一个问题摆在我们面前。上文提到行政协议属于行政合同,具有一定的契约性,但其性质仍属于行政行为,行政性更强,行政诉讼法第12条第11项规定也将其列为行政诉讼受案范围,因此作为民事诉讼起诉缺乏相关依据,亦有不妥。

       在当前行政诉讼行不通,民事诉讼缺乏相关支撑的情况下,急需探索一种可行的模式来解决此问题,尤其是在其他行政协议没有类似《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第2款规定的情况下更需要一种有效的途径解决行政协议纠纷。根据行政协议区别与民事合同的特殊性,为了快速有效实现行政协议约定的社会管理职能,行政机关一般可以行使行政优益权,即对不履行义务的相对人的强制执行权、对违约行政相对人处以行政制裁措施,还可以申请法院强制执行,因此行政协议非诉执行成为当前比较可行的一种司法救济途径。

       此外,通过法院强制执行的方式也不会损害行政相对人的合法权益。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。虽然该条款并不包括房屋征收补偿协议可以申请法院强制执行的情形,但从实践情况来看,房屋征收补偿协议的补偿条件一般要高于补偿决定。从这种意义上说,申请法院强制执行房屋征收补偿协议,也不会损害被征收人的合法权益。同时,为了争取被征收人配合征收工作的进行,及时顺利完成搬迁,征收部门与协议相对人协商签订补偿协议代替征收部门报请有权机关作补偿决定,那么签约后协议相对人反悔不履行搬迁义务的,其后果等同于拒不履行补偿决定确定的搬迁义务,这在法理上是说的通的。

       因此在相对人不履行行政协议时,应强制相对人正确履行行政协议。这是行政主体肩负实现公共利益的使命之所然,是为保证行政管理目的的顺利实现所必需。不过,这里的特权行使应通过“催告程序”或行政裁决使得行政协议转换行政行为,只有依照法定程序作出“催告”或行政裁决并依法送达于相对人,而相对人在法定期限内既不提起行政诉讼又不履行的,才可以根据新行政诉讼法规定进入非诉执行阶段,申请法院强制执行。


  参考文献:1. 陈强 王雨生 行政相对人不履行补偿协议时的非诉执行规则研究

               2. 赵龙        行政协议相对人违约行政机关可申请法院强制执行

               3. 陈雅芹      行政相对人不履行行政协议行政机关的司法救济途径探微



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