北京试行以量化指标考核“依法行政”和“政府信息公开”权威行政法学家称 官员是否依法行政“法治GDP”说了算

    日期：2010-03-23     作者：杜晓    阅读：2,468次

    仅以经济GDP(国内生产总值)作为衡量政府、官员政绩的指标是不全面的，综合经济、人文、社会、环境，还有法治的“GDP”，才能形成科学、完善的政绩评价体系，推动中国经济、社会的良好发展。

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法制日报记者 杜晓

“我们觉得这个奖项非常不错，本来想通过一些途径给予赞助，但是听了介绍以后，发现还真是没法赞助。”在近日举行的国内首届“中国法治政府奖”启动仪式上，听到奖项介绍中提及“不接受行政机关提供的各种形式的赞助”，北京市法制办主任周继东半开玩笑地说。

“中国法治政府奖”，由中国政法大学法治政府研究院颁发评议，是一项纯粹的民间评选活动，因此又被业内人士称为“民讲官”的奖项。

对于这一奖项，国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德给予了高度评价：“对于法治政府的建设将起到激励作用、示范效应。”

与这一奖项同时引起业内人士关注的，是两个同样采用量化评价政绩标准的实践项目：北京市依法行政考核评价指标体系、北京市政府信息公开考核评议指标体系。

有行政法学家认为，北京市这两大量化政绩评价体系的核心，在于提出了“法治GDP”的概念。

中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德这样向记者阐释：“仅以经济GDP(国内生产总值)作为衡量政府、官员政绩的指标是不全面的，综合经济、人文、社会、环境，还有法治的‘GDP’，才能形成科学、完善的政绩评价体系，推动中国经济、社会的良好发展。”

是否依法行政“指标”说了算

2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。同年12月，北京市发布了《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》。

据北京市政府法制办有关负责人介绍，为了总结北京市推进依法行政的经验，进一步提高各级行政机关的执法能力和水平，北京市政府法制办与中国政法大学法治政府研究院于2007年组成了联合课题组，共同研究构建北京市依法行政考核评价指标体系，开始在全国各地及北京市进行调研。

此后不久，国务院于2008年5月印发了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，其中明确提出：要建立依法行政考核制度，根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系。

“目前，按照国务院下发文件的要求，许多地方政府正在积极探索建立本地区的依法行政考核评价机制。”课题组成员之一、中国政法大学教授王敬波说，但是，在综合了各地的调研情况后，我们发现考核体系仍存在一些不足，有待完善，这其中包括“考核评价主体相对单一，主要限于行政机关自身，社会主体参与较少；考核评价指标的科学性、全面性、可操作性欠佳；考核评价的行为类型限于行政处罚等积极行政行为，对行政不作为等消极违法行为的考核和监督不足；考核评价的权威性不足，考核评价多流于形式。实践中，被考核评价机关经常漠视考核评价结果，甚至消极应付考核评价”。

如何解决考核体系中存在的问题，形成一套有效的考评机制？北京市政府法制办有关负责人告诉记者，指标体系应具备这样几大功能：评价功能，能够客观反映出本市各级政府及其职能部门依法行政的水平；考核功能，可以作为考核行政机关的重要依据；引导功能，可以为北京市进一步推进依法行政工作指引方向；教育功能，可以促使公务员转变行政理念，提高依法行政认识。

结合以上指标体系定位，课题组在对调研情况进行分析后，打造出了一套更为细化、科学的政绩考核体系。

“建立北京市政府依法行政考核评价指标体系是一项复杂的系统工程。”北京市法制办有关负责人说，这个体系涉及整个评价机制的功能定位和基本原则、考核评价主体的选择、考核评价程序的设定、考核评价方式与方法的采用、考核评价结果的运用等诸多内容。

业内人士普遍认为，北京市这一指标体系最大的亮点就在于评价主体的多元化。

“确立科学的依法行政考核评价机制，必须克服政府工作只向上级机关‘负责’、忽略公众感受的弊端。这就要求在考核评价机构的设置方面进行创新和改革，实现评估职能的适当分工和逐步社会化。”北京市政府法制办有关负责人说，因此，依法行政考核评价体系应当是政府内部考核和社会公众评价的有机结合体。换言之，依法行政考核评价机制既应包括上级行政机关对下级行政机关的考核，也应当包括同级人大和政协对政府的监督。同时还包括外部监督、行政复议和行政诉讼以及国家赔偿的结果，以及社会公众对政府依法行政水平的评价。

课题组的另一成员、中国政法大学副教授张莉分析，对政府依法行政水平开展评估，上级行政机关对下级行政机关工作任务的完成情况进行考核固然重要，但服务对象，即社会公众才更具有发言权。因此，依法行政水平评估还需要社会各方主体的参与。具体说来，依法行政考核评价还需要与人大的法律监督、政协的民主监督、法院的司法监督以及行政相对人满意度调查结合起来，以便多方位地保证行政机关依法行政，真正发挥依法行政考核评价指标体系在推进政府依法行政工作进程中的重要作用。

信息公开是否到位纳入考核

与北京市依法行政考核评价指标体系同时问世的，还有北京市政府信息公开考核评议指标体系。

对于这一信息公开考核评议指标体系，著名行政法学家、中国政法大学终身教授应松年给予了高度评价，他说：“信息公开的评价体系可谓抓住了问题的根本，因为法治政府最核心的内容就在于信息公开。只有信息公开了，才有良性的互动，才有阳光的政府。”

“尽管政府信息公开条例已经实施近一年了，但从总体上看，还存在一些问题。”王敬波告诉记者，其中一个突出的问题是，各地之间发展很不平衡。条例所规定的各项政府信息公开职责，仅在部分地区得到了较好的落实，多数地方政府，尤其是基层政府和经济落后地区政府的工作与条例的要求还有很大差距。各种信息公开制度规范并未普遍建立，一些地区根据条例的要求迅速完善各种规范性制度，但是还有部分地区只是零散地、不完整地出台一部分制度规范，甚至还有部分地方政府尚未通过任何形式建立起最起码的制度规范。

而且，即使在条例落实比较好的地方，也出现了“先热后冷”的现象，反差明显，部分地区的社会公众对条例的热情趋于冷淡。

根据课题组的调研情况，公众参与信息公开的渠道不畅也是一大问题。一些地方的公开场所的开辟不尽如人意，各级政府对图书馆、档案馆作为政府信息公开场所的开辟和建设尽管有所投入，但结果并不理想。目前，虽然各级政府都已建立了门户网站，但是能够充分实现信息整合和信息共享的网站寥寥无几。而且，公开目录的编制也存在很大缺陷。

“政府信息公开的体制尚未完全理顺，政府信息公开主管部门的确定也成为一个棘手的问题。”王敬波说，此外，政府信息公开争议的解决也遭遇“瓶颈”。条例实施以来所出现的各种矛盾、纠纷与诉讼，大多数并没有被纳入条例所规定的各种渠道中得到顺利解决。

“在制定信息公开评价指标前，我们没有任何现成的经验可以借鉴，这一评价体系的制定可用‘难度大、创新性高’来形容。”北京市政府信息公开办有关负责人告诉记者。

在综合了各地政府信息公开方面的理论和实践后，北京市政府信息公开考核评议指标体系提出了这样的思路：

信息公开考核评议体系的设计必须基于考核对象的不同特点进行区别对待，分为对区县政府的评价考核以及对各市级行政机关的评价考核；

北京市信息公开考核评议应在常设机构———信息公开领导小组的领导下建立一种联合考核机制；

信息公开考核指标的具体设计要随着信息公开工作的深入开展而不断调整；

信息公开考核应该采用日常考核和年终考核相结合的方式，可以通过听取被考核行政机关介绍情况、实地考察以及统计行政复议和行政诉讼案件审理结果等多种形式展开考核；

北京市信息公开最终考核评议的结果除了应该在政府内部以及向公众通报之外，还必须科学处理好北京市信息公开考核评议体系与现行的北京市政府目标督察考核之间的关系，同时一定要建立一定的奖惩机制；

明确信息公开考核的后果责任，绝对不能让信息公开考核沦为市政府信息公开办对各区县信息公开办以及各市级行政机关信息公开办的考核，各级行政机关首长负责制仍然应是信息公开考核评议的责任承担方式。

此外，北京市政府信息公开办的负责人进一步指出，与北京市依法行政考核评价指标体系相似，北京市政府信息公开考核评议指标体系同样强调评价主体的多元化。

以法治指标考核政绩任重道远

对于上述两大评价体系的出现，中国人民大学法学院教授莫于川认为，“这不是偶然的，而是法治政府建设到了一个阶段后所必然出现的精细化操作”。

马怀德在接受记者采访时说，上述两大评价体系的出现以及民间“中国法治政府奖”的评选，都是基于“法治GDP”评价标准的新政绩观的体现。

“法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力。如何推动法治发展，为法治注入强大的动力？仅凭公众日益高涨的维权热情显然是不够的，必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。”马怀德说。

同时，马怀德还指出，在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家，推行法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力，包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。如果在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，那么，各级政府和官员就不会唯经济指标马首是瞻，而必须顾及包括法治在内的其他指标，推行法治才能够成为各级官员的理性选择。

但是，马怀德也认为，法治成为考核官员的一个指标体系，尚末在全国范围内形成一种共识。“主要表现在习惯的思维和制度的惯性。近二三十年来，一直用GDP来考核，科学发展观才提出来两三年，在落实科学发展观的过程中，才考虑到除了经济发展指标外，还有社会发展、文化发展、政治发展等各个方面。在这几个方面发展的同时，才会意识到法治起到很关键的作用，是一种保障机制，同时法治本身也应该成为衡量一个官员、一个政府机构工作成绩与水准的指标。法治搞得好不好，不仅仅是看制定了多少规章，还要看法律实施得好不好，司法公不公正，公务人员的法律意识是不是很强，整个社会的法治氛围如何等等。过去并没有这些制度，也没有这样的观念，推行起来就比较难。”