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试析香港与大陆土地出让法律制度

    日期:2012-11-27     作者:申达所蔡岚

(本论文由上海律协港澳台业务研究委员会上传并推荐)
一、引言
      香港自古以来就是中国的领土,1840年鸦片战争以后被英国占领。1984年12月19日,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。为了维护国家统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照“一个国家,两种制度”的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。
      土地制度作为一个国家最为基本的法律制度之一,是国家社会经济体系中的基石。本文将从一国两制的角度,通过对土地出让制度异同的比较分析,简单介绍大陆与香港两地的土地出让法律制度及各自特点,以期对土地资源的合理开发利用及未来发展方向进行探讨。
二、大陆地区土地出让制度
     《中华人民共和国土地管理法》规定,大陆实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使,亦称国有。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。
      按照《中华人民共和国城市房地产管理法》规定,大陆对国有土地的使用采取两种方式,即土地划拨和土地出让。
      土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。除法律、行政法规另有规定外,划拨用地一般没有使用期限的限制。划拨用地主要针对国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地等等。
      土地使用权出让,是指国家将国有土地使用权(以下简称“土地使用权”)在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
      大陆地区的土地使用权出让可以采取招标、拍卖、协议方式,土地使用权出让最高年限按不同用途确定在40至70年范围。土地出让金须按照出让合同约定期限付清,通常为一次性付清,支付期限一般不超过60日,土地出让金必须全部付清后,方可申办相应的土地使用权证。
三、香港地区土地出让制度
      《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定,香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有,由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发,其收入全归香港特别行政区政府支配。
      自1842年香港成为英国殖民地后,香港就开始实行土地批租制度,即土地所有权归英国皇室所有,由港英政府代为掌管并向土地开发商或土地使用者批租土地,开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权,并向港英政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。1997年香港回归后,依照“中英联合声明”、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和香港特别行政区立法机关通过的有关法律,港英时期的土地批租制度得到延续,香港特区政府出让土地使用权的制度继续实行,其收入全部归特区政府支配。
      香港政府通过土地契约将不同期限的土地使用权批租给受让人。土地契约是土地出让方和受让方之间达成的协议,在协议中出让方允诺在一定期限内将土地使用权出让给受让方,受让方支付土地出让金后在规定期限内拥有土地使用权,并在期限届满后归还土地。土地契约明确规定了土地的地理位置、面积、租约的期限、土地用途(如住宅用途、工商业用途或其他用途)和对土地使用的限制条件(如建筑物的高度、式样等),土地契约的各项条款非经双方同意不得更改。如果受让人有改变土地用途的要求,在不违反城市规划的前提下,政府允许改变契约中的有关条款,但必须事先提出申请,获得同意并补交相应的地价后方可更改用途。
      香港土地批租的期限比较复杂,分为英国殖民统治期间与香港回归中国后两个阶段。其中英国统治香港的一百多年时间内,香港土地的租赁期也曾有多次变化。例如,就香港港岛及九龙界限街以南的土地而言,曾经经历四个阶段:(1)1841年港府第一次批租土地,当时租期未做明确规定。(2)1844年以后租期确定为75年,并不可续约。(3)1848年,港英政府把租期从75年延长至999年,而且不补交任何地价。在随后的50年中,除大部分九龙半岛内地块以及海边地块外,香港港岛及九龙界线街以南批租的土地,租约都是999年租期。(4)1898年,考虑到租期过长导致的规划失控及土地升值损失,港英政府在新批土地时取消了999年租期的租约,取而代之以75年租约另加75年续约(特别地块不可续约),同时政府要求承租人在75年租期期满后支付按新标准制定的土地租金,此后,75年租期成为标准租期,直至1997年香港回归。
      香港回归前,为了保持香港在过渡期内政治和经济的稳定,1984年“中英联合声明”规定,港英时期的土地批租制度将继续实行下去。1997年7月1日以前期满的土地契约可以续约;1997年7月1日到期的土地契约可以自动延长至2047年;租赁期限超过1997年7月1日的土地契约依然有效。目前,港府仍以拍卖、招标或协议的方式批租土地,但新租约的期限最长只能到2047年。
四、两地土地出让制度比较及借鉴
      大陆土地使用制度改革和土地市场建设主要得益于香港的成功经验。1986年前后深圳借鉴香港土地所有权和使用权分离的理念,建议实行以公开拍卖、招标为主要出让方式的土地使用制度。1987年12月,深圳市首次公开拍卖出让土地,敲响了新中国历史上惊天动地的“第一槌”,拉开了中国土地使用制度改革的序幕,并且最终促成《中华人民共和国宪法》修改。在二十多年来改革实践中,土地出让制度为中国计划经济向市场经济的转型起到了非常关键的促进作用,这一点香港对大陆的指导与借鉴功不可没。
      大陆地区目前实行的土地出让是批租制,即政府一次性出让若干年的土地使用权,并一次性收取全部出让金。自从1990年国务院颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来,我国开始在城镇实行以土地所有权和使用权分离为基础,以土地使用权有偿出让为特征的土地批租制度。这一做法的优势在于政府可以在出让初期一次性收齐全部出让金。二十多年来,土地批租制度为地方政府加快城镇建设,促进城镇发展发挥了重要作用,但是其弊端在实行过程中也逐渐显露出来,首先是土地批租实现的财政收入是不可持续的,因为城市土地资源是有限的,以当前市场价格批租土地虽然一次性收取了土地使用权期限内的全部租金,却无法获得未来土地升值的收益,致使土地批租的收益在短期与长期分配上存在结构性失衡;其次是土地出让金的确定是采用对未来的估算与拍卖竞价方式,并非实际土地价值。土地出让金无法与真实土地价值划上等号,这将导致地价与出让金的背离,造成土地市场的大幅价格波动,背离的程度取决于对未来土地供求信息掌握的不完全程度以及土地市场的投机程度,背离的结果必然导致土地市场价格的扭曲。如何改进完善大陆地区的土地出让制度,配合政府有能力控制房价的合理走势,已成为立法部门必须讨论研究的非常迫切的重要课题。
      从历史发展看,香港地区土地出让制度的实施远早于大陆,也经历了多个历史发展阶段。香港土地的稀缺性特点导致这一地区不断探索性地改革其土地利用制度。香港目前实行的土地出让制度并非单一批租制,在体会及领悟单一批租制之局限性后,香港已实际推行批租制和年租制的混合体制。目前香港在土地使用权出让时,使用权人需要首先支付一笔固定费用,亦称地价,包括征地费、拆迁费、其他土地前期开发费和出让期限内各个年度的一部分租金;在土地出让期内,使用者每年向政府支付另外一部分的实际年租金,亦称年租。该部分租金按年缴付,土地价值以每年土地市场评估数值为准,按照租率计算,导致该部分租金可能每年的金额不同,从而直接体现土地真实价值变化。香港实行的混合体制仍然是土地政府所有制前提下的土地出让制度,采取固定与浮动相结合的方式,解决了批租制度的局限性。混合体制不仅使得土地价格的定价更具合理性,土地价格不再是预测定价,而且使得地方财政收入更为稳定,更符合社会长远利益。
      土地出让制度中另外一个引发关注热议的问题就是出让期限届满后的土地使用权收回制度。目前香港及大陆对这个问题的法律规定存在不同。
      香港政府对于土地出让期限届满后的土地处理,按照租约类型的不同而采取不同的处理规定。一种情况为可更新租约,即使用权人可以选择延长租约而不需要支付地价,但是需要按年支付新的年租。另一种情况为不可更新租约,即使用权人可以在租约届满前二十年提出延长租约的申请。而为何提前二十年主要是考虑避免使用权人在租约即将到期时忽略对建筑物的维护管理。在使用权人提出申请后,政府会根据该地块的规划用途作出决定,倘若该地块将规划用于公共用途,则政府不接受延长租约申请,但会对地块上投入的基础设施费用等进行评估及补偿。香港的此类补偿法律规定相当复杂,但迄今为止没有关于租约到期无偿收回土地的规定。
      中国大陆《中华人民共和国城市房地产管理法》规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”《中华人民共和国物权法》规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。” 由此可见,大陆对于土地使用期限到期的规定,按照土地类型的不同而不同。对于住宅用地使用期限届满的最新规定是自动续期,但是续期多久?是否需要支付出让金?尚无明文规定;对于非住宅用地,仍需提前一年申请续期,若未获政府批准,土地使用权由国家无偿收回。目前大陆地区对于土地使用权到期的法律制度尚处初步阶段,随着时间流逝,这一空白亟待填补,我们期待国家早日出台完整、公正、具体可实际操作的土地使用权回转法律制度。这也将是考评我国土地出让制度是否完整、是否可持续发展的重大标志。
五、结束语
      土地问题是关乎国计民生的重大国策问题。实践证明,土地出让制度有利于解决土地的产权归属问题,有利于在所有权不变的前提下解决土地市场化运作的问题,既适用于资本主义,也适用于社会主义。中国大陆及香港地区作为土地出让制度的实施方,应相互研究探讨,充分发挥中国人的聪明才智,使得土地出让制度不断完善,趋于更公平、更合理、更有效,促进人类社会长治久安。



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