应赋予普通公民对法律文件审查的启动权

    日期：2007-06-19     作者：红网    阅读：1,450次

    目前，我国法律文件之间存在冲突的现象较为普遍。尽管我国有一套较为健全的法律文件冲突审查规则，但在实践中这些规则几乎派不上用场，原因在于法律文件审查的启动权方面存在问题。 要真正解决法律文件冲突现象，使既有的冲突审查处理规则发挥作用，关键措施之一是，应当明确赋予普通公民对法律文件审查的启动权，并设计一套行之有效的启动审查程序，使法律文件冲突审查真正走上常规化、制度化和法制化轨道。

一、现行法律对法律文件审查启动权规定的不足

对法律文件审查启动问题规定较为详细的当属《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)，但仍存在以下不足：

1.对普通公民只规定了建议权，而未赋予启动权。从立法法第90条的规定中可以看出，对法律文件审查的启动权只赋予了少数主体，如国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会等中央国家机关和省一级的权力机关，而普通公民只能提出“建议”。“启动”与“建议”并非仅仅是措辞差异，实质上是不同权利的体现。启动权是一种能产生法律效力的权利，一经启动，有关机关不得拒绝，必须按照法定程序给出答复和处理结果。而建议只是表达自己的看法，属于表达自由范畴，并不必然引起对相关法律文件审查的程序，有关机关没有必须进行审查的义务。启动权仅赋予级别较高的国家机关有其长处，但其不足之处也显而易见。一是国家机关在执行法律过程中，往往选择适用位阶高的法律文件，但违法的下位法律文件仍然存在，并还将在今后发挥作用；二是缺乏必须提请审查的督促机制，致使冲突的法律文件不能被监督机关及时发现并纠正。

2.未涉及对法律以外的其他法律文件冲突审查的启动。立法法第90条只规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时的审查启动，实际上属于违宪审查的范围，而其他法律文件冲突的审查启动并未列入其中，如行政法规之间、省级地方性法规之间、省级地方性法规与行政法规之间的冲突审查，等等。由于法律规定的缺失，一方面，公民对因法规、规章等的违法冲突而损害其合法利益的行为，无法获得救济；另一方面也使法规、规章等缺少了最广泛、最有力的监督。

3.对法律文件审查的启动程序不健全且缺乏刚性。没有行之有效的启动程序作保障，对法律文件的审查就形同虚设。从我国立法法仅有的法律文件审查启动的相关规定来看，其启动程序尚存在不少问题。一是规定直接向全国人大常委会提出，然后由其分发给有关委员会，这种做法不够经济。二是审查过程大都缺乏时限性的规定，特别是没有规定各专门委员会审查的时限，不利于提高效率。三是规定由法律文件制定机关在两个月内提出修改意见，时间太长，不利于法律的实施。此外，对如何向国务院、省级人大常委会和人民政府提出对其制定的法律文件的审查要求，立法法没有明确的程序规定。由于监督启动程序的不完善，常常使得一些有种种问题的法律文件得不到及时审查，也使得受到这些文件影响的公民权益得不到有力而及时的保障和救济。

4.对冲突的法律文件审查未规定相应的法律责任。我国有关法律对立法监督的法律责任几乎没有进行规范，既没有规定违法法律文件制定者的责任，也没有规定监督者的责任。立法责任不明确，直接影响到立法监督的实际效力。

二、赋予普通公民对法律文件审查启动权的必要性

1.有利于法律冲突审查规则得到真正贯彻。为维护法制的统一，我国建立了较为系统的立法监督制度，其中，审查后的改变和撤销制度是一项最有力的制度，它既在关系层面上反映了各种立法权之间的相互作用，又在制度层面上保证立法监督的有效性。

然而，这些审查后的改变和撤销制度几无成效，在很大程度上缘于这种审查制度缺乏有效的启动制度和明确的处理程序，使得该制度只能停留在法律条文上，而不能有效地在实践中予以贯彻。法律文件审查的启动程序是立法监督在特定条件下被发动的起始过程,没有此项程序,立法监督难以合法而有效地实施。如果将这种启动权赋予普通公民，将会使该审查制度的运作具备无限的“源头活水”，使该项制度真正发挥其应有的作用，因为法律的适用与公民切身利益休戚相关，而且公民数量众多，能在法律的各个领域中发现问题，能及时提请有关机关予以审查，有利于监督机关发现法律文件冲突之处，并促进制定机关作出修正。

2.有利于扩大公民民主参与性。赋予公民对法律文件审查的启动权是直接民主参与的一种表现形式。在这种情况下，公民不再是法律的被动接受者，而是法律实施的积极参与者。法律文件审查的启动权的行使是一种民意的表达,这种表达本身就具有重要的意义,它可以给启动者提供表达意愿的途径，增强其民主参与感,也可以让立法主体更好地了解人们的意愿,倾听民众呼声，使公民对已生效的法律文件进行广泛的参与和监督，促进立法机关对不合时宜、不切实际的法律文件作出修正。在代议制只能提供有限参与的情况下，赋予公民对法律文件审查的启动权是民主参与发展的必然选择。

3.为保障公民权利提供了一种新的救济手段。我国没有西方国家的违宪审查机制，不能对违反宪法规定而侵害公民权利的法律文件进行司法审查，通过赋予公民对法律文件审查的启动权，要求有关法律监督机关对存在一定问题的法律条款予以审查，可以有效地预防、抵制和纠正法律文件规定中的违宪违法情况，可以促使有关机关修改法律文件，以保护公民的权利。

三、公民启动对法律文件审查的制度构建

1.明确赋予公民启动法律文件审查的权利。应对立法法及相关法律进行修改，明确赋予普通公民对法律文件冲突审查的启动权，这样，就使得普通公民启动权的享有有了法律依据。也许有人认为，公民的审查要求是见仁见智的问题，如果每一件都要进行审查并提出意见，其数量很大，审查部门难以完成。这实际上是个误解。笔者认为，只要启动制度设计得合理，是不会增加审查部门工作负担的，反而更有利于国家了解下位法违法情况并及时予以纠正。

2.启动审查的法律文件范围应进一步扩大。可在立法法及其他相关法律中详细列举可能出现的法律文件冲突的情况，并规定：任何公民认为法律文件有纵向冲突或横向冲突的，可依照法律规定的程序向有关部门申请审查。列入审查启动范围的法律文件应包括不同位阶的法律文件之间的冲突和同一位阶法律文件之间的冲突，从而使对所有法律文件的审查都纳入公民启动权的范围。

3.建立健全公民启动法律文件审查的程序规则。可作如下程序设计：

第一，审查请求的提出。任何公民认为法律文件之间有矛盾或冲突的，都有权向有关机关提出审查的请求，有关机关必须按照规定予以受理和处理。随着信息化的发展以及互联网技术的进步，启动的形式不必强调采用书面形式。各受理机关可公布网上受理，这既方便公民，也较为快捷。当然，不论以哪种形式，在启动申请中都应写明：冲突的法律文件名称及要求审查的具体条款；启动的主要理由；启动者的姓名、日期；有关机关要求的其他事项。

第二，受理机构。在职能管辖方面，应向有关机关的法制工作机构提出。在级别管辖方面，可分两种情况：一是如果有冲突的两个法律文件同属于一个制定机关，就由该制定机关的法制工作部门受理。二是如果两个或两个以上的不同位阶法律文件存有冲突，可依次先由级别低的法律文件制定机关处理，申请人不服时，再逐级依次向更高级别的制定机关提出。这样设计的原因在于：一是有利于分担工作量，二是给较低级别法律文件制定机关一个自我纠错的机会。

第三，审查处理程序。受理机关的法制工作机构收到申请后，进行初步审查，如果认为不存在违法冲突，应将结果告知申请人并说明理由；如果认为与上位法有冲突，应拿出初步修改意见并报制定机关决定。制定机关应在限定时日内按照该法律文件制定时的程序召开常委会或全体会议作决定，并将决定结果告知申请人，特殊情况可适当延长期限。

对效力较低的法律文件制定机关不予修改，或修改后仍有冲突的，申请人可向效力较高法律文件制定机关的法制机构申请复查，该法制机构认为下位法同上位法有抵触的，可以向下级制定机关提出书面审查意见。下级制定机关应当提出是否修改的意见，并向上级机关的法制机构反馈。如果下级制定机关不予修改的，上级机关的法制机构可向本级机关提出书面审查意见和予以撤销的议案，由本级机关决定是否对下位法律文件予以改变或撤销。该决定为本次法律文件冲突审查的终局决定。

第四，以法律规定的方式公布修改后的法律文件。

4.明确法律文件审查中的法律责任。应包括三个方面：一是撤销或改变违法的法律文件或相关条款，使其立法行为及其结果失去效力。二是建立起立法错误或不当的补偿或赔偿制度。即让法律文件的制定者为立法权行使中出现的不当与违法行为承担法律责任。目前我国的《行政诉讼法》和《国家赔偿法》已初步建立了包括行政、司法在内的国家赔偿制度，但还缺乏对立法行为造成损失的立法赔偿制度。应以过错原则，建立立法补偿或赔偿制度。三是对监督者明显监督不力的，也应追究一定的责任。

（作者：中南财经政法大学博士生、淮北煤炭师范学院讲师）