自改革开放以来，国有企业改革始终是我国经济体制改革的中心环节，而国有企业混合所有制改革（以下简称“国企混改”），则是近几年来国企改革的重点方向。国企混改是指在国有企业中引入其他国有资本或各类非国有资本，使得国有企业变成多方持股的企业来参与市场竞争。这是一项系统性工程，体量巨大且程序繁复，同时整个过程也充满探索性和挑战性。

      为了加强和改进党对国有企业的领导，强化对国有企业的监督，防止国有资产流失，完善现代企业制度和国有资产管理体制，深化国有企业改革工作，党中央、国务院出台多部规范性文件，旨在规范和指导不同类型的国有企业在混改推进方式上有所选择，有所侧重。针对不同类别、不同层级的国有企业主体，应当紧密结合实际，制定相应的战略和目标，规范有序地推进改革的全面覆盖。

      本文旨在结合《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的主要内容，通过 分类 、 分层 这两种不同的国有企业划分视角，探究不同类别、不同层级的国有企业主体在混改过程中的差异化方向及要求，借以帮助各类国有企业更加规范、标准地完成混改项目。

        一、分类划分视角下的国企混改方向及要求

      根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，可以将国有企业大致分为 商业类国有企业 和 公益类国有企业 。在此基础上，各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。例如，上海在最新推出的《关于贯彻落实<上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案>行动计划》中就将上海国资国企的分类布局调整为市场竞争类、金融服务类和功能保障类三大类。不同类别的国有企业混改方向不同，应当采用不同的途径和形式来深化改革。  

      （一）商业类国有企业的混改方向及要求

      商业类国有企业的特点是以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中商业类国有企业还可以细分为两类，一类是处于充分竞争行业和领域的企业，也就是人们常说的竞争性国有企业，现在大部分国企应属这类；另一类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的企业，比如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等。

      1. 主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业的混改要求

      主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对这些国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

        2. 主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业的混改要求

      主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。同时，对于这类国有企业，根据其所处行业的不同，对应的混改要求亦有所差异，具体细分如下：

 

      （二）公益类国有企业的混改方向及要求

      公益类国有企业，是以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业。这类企业通过引入市场机制，能够提高公共服务效率和能力，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中还应当要引入社会评价体系。

 

      综上所述，国有企业根据社会功能、战略地位、发展目标等进行分类可以初步分为商业类国有企业和公益类国有企业，其中商业类国有企业又可以根据主业范围的不同具体划分为主业处于国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的国有企业与主业处于充分竞争行业的领域，不同类别的国有企业进行混改时的国有资本配置结构有着明显的区别，因而其各自引入的投资主体类型、所采用的混改方式等都存在差异，具体的对比参照总结如下：

 

      二、 分层划分视角下的国企混改方向及要求

根据层级对国有企业进行划分，可以将国有企业大致分为 中央企业集团公司 、 中央二级及以下子企业 和 地方国有企业 ，其中地方国有企业也可以进一步细分为地方国有一级企业和地方国有二级及以下子企业。它们各有特点，各有优势，推进混改的基础条件也各不相同，因此要充分认识和研究各层级国有企业的特点，因企施策、因地制宜，针对不同层级国有企业的现状特点和股权结构，有针对性地推进改革。  

      （一）中央企业集团公司的混改方向及要求

      中央企业集团公司，主要是指由国务院国资委监管的中央一级企业以及中央其他部门监管的一级企业。截至2019年7月，国务院国资委监管的中央企业数量由最初的198家调整到96家，中央企业的战略性重组取得了实质性进展。

      但是，在目前看来，中央企业集团公司改革进程相对来说比较缓慢。具体原因如下：首先，我国的很多国有企业集团是通过国企改制组建的，组建的背景不同，资产结构和业务构成较为复杂；其次绝大部分集团公司资产规模大，子公司行业分布广，业务类型差别大，股权定价困难。由于中央企业集团公司层面混合所有制改革的牵涉面广，引入非国有资本参加改革的难度相对较大，因此需要慎重选择满足条件的企业集团进行个别试点。

      特定领域的集团公司关系到国家安全和国民经济命脉，承担着特定使命和功能，规模庞大，企业治理比较复杂，因此改革的难度相对较大。国家对这类企业需要保持国有独资或绝对控股，应先在重要子公司进行试点后再逐步推进。

      其他领域的集团公司要调整国有股权比例，通过并购重组、整体上市、发行可转债等方式引入各类投资者，形成多元化的股权结构、规范化的治理机制和市场化的经营机制。

 

      （二）中央二级及以下子企业的混改方向及要求

      中央二级及以下子企业，主要是指由中央企业集团公司履行出资人职责并全资、控股或参股的集团公司成员企业。相比于中央企业集团公司来说，这类企业大多主营业务明确，业务相对单一，企业收入、利税的情况更加清晰准确，经营机制更加灵活，管理层结构更加规范，资产定价比较容易，更有利于开展混合所有制改革、转换企业经营机制。

      中央二级及以下子企业应当将重点放在优化子企业的股权结构和治理结构上，要建立完善的董事会，充分保障各类股东在资本收益、重大决策、选择经营管理者等方面的权利。同时，这类国有企业要引入非国有资本，接受民营资本参与改制，广泛与民营企业开展合作，进行混改。在技术研发、生产服务方面进行创新，并且积极推进市场化改革、海内外上市，提高公司的经营效率和盈利能力。

      （三）地方国有企业的混改方向及要求

      地方国有企业包括地方国资委监管的地方一级国有企业和由地方一级国有企业履行出资人职责并全资、控股或参股的各级子企业。我国的地方国有企业大多是在由计划经济体制向市场经济体制转轨时，在特殊的经济社会发展环境及法律、政策环境中，由地方政府投资或中央划归地方管理而不断形成和发展起来的。地方国有企业经营机制比较灵话，更适合开展混改。

      但目前来说，大部分地方层面的国有企业缺乏统一的监管体制机制和完善的统筹规划方案，因此必须加强制度建设，做好顶层设计工作，鼓 励和引导地方国有企业依法合规、规范有序地推进混改。同时由于地方层面的国有企业分布范围广，情况差异大，因此需要根据企业发展的实际情况，紧密结合本地实际，结合企业所处行业、发展潜力、盈利能力、经营机制、人员结构等方面的情况，合理选择企业试点，制定切实可行的试点方案和相关配套措施，有序推进试点改革工作。在上述改革取得成效之后，应当及时总结经验在全国范围内进行推广，逐步扩大混合所有制改革的覆盖面。

 

      三、结语

      从上文的分析可以看出，通过将国有企业进行科学、准确地划分，能够准确地界定不同类型的国有企业所具有的不同社会功能，科学地分类、分层避免了对国有企业进行“一刀切”、“一把抓”式的改革，令国企混改工作更加具有针对性。对不同类别、不同层级的国有企业提出不同的混改方向及要求，有利于明确不同国有企业的功能定位，进而促进我国混合所有制改革的各项举措能够更加科学、有效、精准地实施和落地，从而优化国有资本布局、改善国有资本配置、促进国有资本健康发展。