2021年7月2日，国务院办公厅发布了文号为国办发[2021]22号的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》从2021年6月24日起施行，旨在加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。本次《意见》的出台也使得保障性租赁住房成为热点，可以预见到在当前时点推出保障性租赁住房能够起到稳定增长预期、稳定消费、中长期改善收入结构和增长可持续性等积极作用。有鉴于此，笔者在本文中将对《意见》的主要内容及亮点进行简要评析。 

一、《意见》主要内容

《意见》开篇即指出，为加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题，制定《意见》。《意见》全文分四大板块，从指导思想、基础制度、支持政策、组织实施四个方面对保障性租赁住房的发展提供了指导。《意见》全文在此不再赘述，主要内容详见附图。 

二、《意见》亮点简评

（一）《意见》是近年来国家已出台的住房租赁系列政策的延续

鉴于提高住房租赁供给、促进住房租赁市场规范健康发展的重要性，国家近年来已陆续出台了众多相关的支持政策。

2015年1月6日，住房和城乡建设部发布《住房和城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房[2015]4号），强调：住房租赁市场是我国住房供应体系的重要组成部分，在经济社会发展中起到十分重要的作用。没有发育完善的租赁市场，住房供应体系就不完整、居民对住房的合理消费就得不到满足、住有所居的目标就难以实现、人口有序流动就会受到制约、承租人的合法权益就难以得到保障、大量的存量房源就得不到充分利用。  

2016年5月17日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号），强调：实行购租并举，培育和发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。

2017年7月20日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、公安部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国证券监督管理委员会九部委联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知 》（建房[2017]153号），提出：我国当前人口净流入的大中城市住房租赁市场需求旺盛、发展潜力大，但租赁房源总量不足、市场秩序不规范、政策支持体系不完善，租赁住房解决城镇居民特别是新市民住房问题的作用没有充分发挥。

2017年10月18日，十九大报告强调“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，租购并举成为建立健全多层次住房体系、从而保障不同消费阶层的住房需求的重要举措。

2021年5月20日，国家发展和改革委员会发布《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法》的通知（发改投资规[2021]696号），规范中央预算内投资支持保障性租赁住房建设管理，提高资金使用效益。

本次《意见》聚焦在保障性租赁住房领域，意在解决新市民、青年人等群体在人口净流入城市中的住房困难问题。《意见》的指导思想、基本原则、支持政策、具体措施等均是前述住房租赁相关政策的延续和深化，体现了国家层面对缓解住房市场结构性问题，坚定了住房市场健康规范发展的信心和决心。 

（二）《意见》对已出台的住房租赁系列政策的相关内容进行了细化和明确

1. 明确了保障性租赁住房的对象标准

首先，与以往公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭不同，《意见》规定，保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。

其次，《意见》明确了住房的建筑面积以不超过70平方米的小户型为主，准入和退出的具体条件、小户型的具体面积由城市人民政府按照基本的原则合理确定。

在对象标准的问题上，因目前部分城市已经存在设定好的具体规则，因此《意见》将设定具体条件的权利留给了城市人民政府。

例如，根据目前上海市的规定，申请市筹公共租赁住房准入资格的单身申请人或申请家庭主申请人应当符合以下条件之一：

（1）具有本市常住户口，且与本市单位签订一年以上（含一年）劳动合同；

（2）持有有效期内《上海市居住证》达到二年以上（之前持有有效《上海市临时居住证》年限可合并计算），在沪连续缴纳社会保险金达到一年以上，且与本市单位签订一年以上（含一年）劳动合同；

（3）持有有效期内《上海市居住证》（或《上海市临时居住证》），在沪缴纳社会保险金，与本市单位签订二年以上（含二年）劳动合同，且单位同意由单位承租公共租赁住房。

申请市筹公共租赁住房准入资格的单身申请人或申请家庭全体成员（指主申请人及其配偶、未婚子女）应当同时符合以下条件：

（1）在本市人均住房建筑面积低于15平方米；

（2）未享受本市廉租住房、共有产权保障住房政策。

由上述上海市的相关规定可见，《意见》考虑到了各城市现有政策的差异性，将准入条件留给各城市人民政府确定，更有利于结合现有政策推动保障性租赁住房的发展建设。 

2.明确了保障性租赁住房的房源供给渠道

《意见》支持城市政府采取多种方式增加保障性租赁住房的的供给：

（1） 利用集体经营性建设用地

人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。

截止2019年1月，北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都、福州、南昌、青岛、海口、贵阳等18个城市已经成为利用集体建设用地建租赁住房试点城市。

（2） 利用企事业单位自有闲置土地

人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，对企事业单位依法取得使用权的土地，经城市人民政府同意，在符合规划、权属不变等前提下，允许用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式。

（3） 利用产业园区配套用地

人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，经城市人民政府同意，可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高。

（4） 利用存量闲置房屋建设

对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变等前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

（5） 利用新供应国有建设用地建设

《意见》要求人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市应按照职住平衡原则，提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件。 

3.明确了保障性租赁住房项目的税、费优惠

《意见》规定，利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策。对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费。 

4.明确了简化审批流程

《意见》明确规定，利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。不涉及土地权属变化的项目，可用已有用地手续等材料作为土地证明文件，不再办理用地手续。探索将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段。实行相关各方联合验收。 

5.明确对保障性租赁住房项目进行多渠道资金支持

（1）中央对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助

在本次《意见》发布之前，国家发展和改革委员会于2021年5月20日发布了《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法》的通知（发改投资规[2021]696号）（以下简称“《通知》”），《通知》中明确指出，将综合考虑当年投资规模、建设计划、项目储备和上年投资计划执行、审计和监督检查等情况，确定各省、自治区、直辖市、计划单列市中央预算内投资年度切块规模，由各省发展改革、住房城乡建设部门在规定时限内将切块资金分解下达到保障性租赁住房具体项目，并上报备案。《通知》同时对支持范围和标准、项目年度投资需求申报、年度投资计划下达和项目管理、监管措施等问题进行了规定。

《意见》发布之后，应能结合之前《通知》内容，利用中央补助资金对保障性租赁住房进行资金支持。

（2）建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款

根据《民法典》的规定，国有建设用地使用权可以单独抵押，但乡镇、村企业的集体建设用地使用权则禁止单独抵押。也就是说，除了法律规定的乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押导致的房地一体抵押这种例外情形，其他建设项目使用的集体建设用地使用权不允许单独抵押。《土地管理法修正案》规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以抵押。但是，上述“集体经营性建设用地”限定于土地利用总体规划和城乡规划确定为工业、商业用途的土地，并不包括公共租赁住房项目所属的住宅用地。

《意见》首次明确了建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款，切实解决了建设单位的融资问题。 

除上述亮点之外，《意见》还强调需要对通过利用集体建设用地建设租赁住房试点、中央财政支持住房租赁市场发展试点、非房地产企业利用自有土地建设租赁住房试点、发展政策性租赁住房试点建设的租赁住房等政策进行梳理和衔接，且国家发展改革委、财政部、自然资源部、人民银行、税务总局、银保监会、证监会等部门和单位要加强工作衔接，形成合力。笔者有理由相信，《意见》的出台应能解决租赁住房市场发展中面临的实际障碍，中长期将有利于释放潜在需求、缓解人口净流入大的城市的住房和房价压力、调节收入结构，最终促成租赁住房市场的良性发展，为实现“租购并重”的目标提供重要政策支持。

附图：《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》主要内容思维导图