一、引言 

有别于过去“摊大饼”式“增量更新”的城镇化道路，城市更新将以“存量更新”作为城市发展的新赛道。“存量更新”并不是一个新概念，2013 年中央城镇化工作会议明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，国土部门随后陆续发布有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知。

“存量更新”在城市更新中主要指对已开发建设用地的改造再利用活动，在实践中包括所谓的“留改拆”，其中的“拆”指的就是拆除重建。拆除重建自然而然容易引人联想到征收拆迁的问题，因为征收拆迁一般包含房屋拆除的部分。但拆除重建的城市更新活动中是否必须发生行政征收？

本文将对上海、深圳两地城市更新相关规定以及行政征收法律关系进行分析，尝试梳理城市更新背景下拆除重建与行政征收概念上的联系。 

二、上海、深圳两地城市更新规定中的拆除重建与征收 

（一）上海城市更新规定中的拆除重建与征收

《上海市城市更新条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告第77号，2021年9月1日生效）第七条对上海的城市更新活动进行了不完全列举，包括旧区改造、旧住房更新、产业转型以及其他城市更新相关工作。

《上海城市更新条例》第三十二条对公有旧住房更新规定了拆除重建和成套改造两种更新方式。拆除重建可以适用征收及补偿政策，成套改造不适用征收及补偿政策。

《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》（沪房规范〔2018〕1号）第二条第二款对旧住房拆除重建进行定义，限定拆除重建的对象主要是经认定符合拆除重建条件的公有旧工房，如果确需合并拆除非公有房屋，才对非公有房屋进行拆除重建。公有旧住房拆除重建涉及私有房屋及土地的，私有房屋按照公有旧住房更新规定执行，非公有土地按有关规定收回土地和供应给建设单位。

（二）深圳城市更新中规定中的拆除重建与征收

《深圳城市更新条例》（深圳市六届人大常委会公告第228号，2021年3月1日发布）第二条规定，“本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有下列情形之一的区域，根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动”，这一规定将深圳的城市更新分为两大类：拆除重建和综合整治。

《深圳城市更新条例》第二十四条规定，“拆除重建类城市更新是指通过综合整治方式难以改善或者消除本条例第二条第二款规定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。”

对于拆除重建类城市更新活动，《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号）第三十三条规定了四种实施方式，其中“（四）政府组织实施”方式涉及到房屋征收。虽然该《实施细则》为原《深圳市城市更新办法》的配套规定，但该第三十三条在《深圳市城市更新实施条例》于2021年3月1日正式施行后依旧得到沿用。

（三）小结

结合《实上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》和《上海市城市更新条例》来看，上海市城市更新中的拆除重建适用的范围有限，仅适用于公有旧住房更新项目，且主要由政府依靠征收补偿手段推动拆除重建；而深圳的城市更新则把拆除重建当作一个大类，适用于各类城市更新活动，政府的征收补偿只是可能的手段之一，除此之外还有许多依靠市场主体推动拆除重建的手段。 

三、征收拆迁法律关系与房屋拆除 

对于征收拆迁，我国经历了从拆迁体制向征收体制的转变。一般而言，行政征收大体可以分为三个阶段：征收决定阶段、征收补偿阶段、拆迁阶段。

第一个阶段是征收决定阶段，政府通过作出行政征收决定，否定私有财产的不受侵犯性，排除被征收人基于财产权的名义对抗征收的可能。

第二个阶段是征收补偿阶段，政府通过征收补偿协议或征收补偿决定，赋予政府给予补偿、被征收人让渡房屋的义务和被征收人取得补偿款、政府取得房屋的权利。

第三阶段是拆迁阶段，政府既已取得房屋，有权通过作出拆迁决定或者颁发拆迁许可证来处分该房屋，指定其他主体作为拆迁人实施拆迁。

拆迁具体包括房屋拆除和被拆迁人的搬迁安置工作。但拆迁中的房屋拆除并非征收的必经过程，在政府征收实践比如上海在风貌保护类的旧改项目中就采取了“征而不拆”的方式。

对于我国目前以行政征收为主导的征收体制，让被征收人让渡房屋、政府取得房屋才是政府实施行政征收的主要目的，拆迁中的房屋拆除并非行政征收必然发生的过程。

四、总结 

就城市更新活动中的拆除重建而言，上海的拆除重建由于适用范围较窄（主要是公有旧住房更新改造类型），基于产权归属的特殊性目前主要依靠行政征收手段来推进；但深圳则大不相同，深圳的拆除重建并未明确限定具体的项目类型，政府的行政征收只是可能采取的实施方式之一，除此之外还有市场化实施方式，换言之，深圳的拆除重建并不必须依靠行政征收手段进行推进。

就征收拆迁法律关系而言，对于我国目前行政征收为主导的征收体制，房屋拆除是行政征收可能的阶段，但并非必经阶段。换言之，政府的行政征收行为并不必然发生房屋拆除的结果。

总的来看，行政征收只是拆除重建类城市更新活动中为达到房屋拆除目的可能采取的手段之一。